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ADMINISTRATIVO

Dificultades y problemas que plantea en la actualidad la extensión de efectos de las sentencias en el orden contencioso-administrativo

Por D. Diego Córdoba Castroverde

Presidente de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional

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I. Introducción

La Ley 29/1998, de 13 julio Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante LRJCA) -EDL 1998/44323- introdujo importantes novedades para luchar contra la llamada "litigiosidad en masa" a través de dos figuras: la posibilidad de extender los efectos de una sentencia firme a otros interesados que se encontrasen en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo (art. 110 LJ); y el llamado "procedimiento testigo" por el cual se tramita un sólo procedimiento con carácter preferente dejando en suspenso la tramitación de los demás, previa audiencia de las partes, y el resultado del mismo extenderse a todos los restantes (art. 111 LJ).

La incorporación de la extensión de efectos al procedimiento contencioso-administrativo resultó novedosa y altamente esperanzadora por la incidencia que se preveía podía tener para evitar trámites y sentencias reiterativas, y permitiendo que los ciudadanos, que se encontrasen en la misma situación jurídica, no estuvieran obligados a tener que iniciar recursos independientes para ver satisfecha su pretensión. Se intentaba conseguir así la disminución del número de recursos que accederían a los tribunales salvaguardando, al mismo, el derecho de tutela de los ciudadanos que no estarían obligados a recurrir de forma separada los actos administrativos que les afectasen de forma individual cuando se basaran en una misma fundamentación, bastando con que lo hiciera uno y tras esperar un pronunciamiento firme poder solicitar, por vía de ejecución de la sentencia, la extensión de los efectos de la misma.

Las grandes expectativas que se depositaron en estos dos mecanismos se han visto defraudadas con el paso del tiempo por la concurrencia de varios factores que han propiciado el incumplimiento de los objetivos que inicialmente se perseguían: una jurisprudencia restrictiva, cambios normativos desacertados y una utilización, muchas veces, abusiva han motivado que se hayan desdibujado los perfiles de estas figuras hasta convertirlas en inoperantes para el fin que pretendían cumplir.

Lejos de disminuirse el número de recursos se han incrementado en todas las instancias y también se han multiplicado el número de recursos de casación que se pronuncian sobre temas referidos a extensiones de efectos llegando a generar cientos de sentencias del Tribunal Supremo que han congestionado algunas secciones. Frente a la aparente sencillez que deberían de revestir los pronunciamientos judiciales referidos a la posibilidad de extender los efectos éstos han adquirido gradualmente una mayor complejidad hasta el punto de llegar a convertirse, en ocasiones, en decisiones más complicadas que la resolución del litigio principal; la existencia de un pronunciamiento firme en el procedimiento testigo no impide ahora, y tras los cambios normativos producidos, que la parte pueda optar por seguir tramitando el recurso hasta sentencia por lo que la utilización de este mecanismo complica la tramitación del procedimiento y no necesariamente impide, a voluntad del recurrente, la tramitación del recurso correspondiente.

Son estos problemas y el análisis de la jurisprudencia dictada en estos últimos años lo que constituye el objeto de esta intervención.

II. Extensión de efectos prevista en el art. 110 de la LJ -EDL 1998/44323-

La redacción inicial de la extensión de efectos en la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323- contenía importantes cautelas que intentaban evitar una generalizada e indiscriminada extensión de este mecanismo a materias no susceptibles, por la propia naturaleza del litigio entablado, de recibir un tratamiento conjunto; el coste para la seguridad jurídica; el respecto de las normas de competencia; y finalmente el fraude al principio de cosa juzgada, utilizando esta vía para eludir el cumplimiento de una sentencia desestimatoria previa, que intentaron ser soslayadas introduciendo límites y exigencias procesales bastante razonables.

La interpretación de estos requisitos realizada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y los cambios normativos posteriores, especialmente los introducidos por la Disp. Adic. 14ª de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 diciembre -EDL 2003/156995- han desvirtuado en gran medida esta figura y posiblemente han contribuido a aumentar la litigiosidad que precisamente se trataba de evitar.

Analicemos estos problemas.

1. Limitación de los supuestos de extensión de efectos a las sentencias que reconocen una situación jurídica individualizada

Desde un primer momento se limitaron las materias en las que podía solicitar la extensión de efectos al ámbito tributario y a las cuestiones de personal al servicio de la Administración Pública en las que, por otra parte, se producen con mayor frecuencia los llamados "actos masa". Pero también se limitó la extensión de efectos a un tipo determinado de sentencias, las que "hubieran reconocido una situación jurídica individualizada en favor de una o varias personas".

Debe recordarse que en las sentencias estimatorias de pretensiones de anulación les resulta aplicable el art. 72,2 LJCA -EDL 1998/44323-, de manera que producen efectos para las partes y para todas las personas afectadas, sin necesidad de incidente alguno de extensión.

Por el contrario, si se pide, además, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada (art. 31,2 LJCA -EDL 1998/44323-), la sentencia estimatoria debe restablecer esa situación jurídica mediante pronunciamientos específicos para el recurrente con los efectos limitados a las partes que resulta del art. 72,3 LJCA, con la excepción de la extensión a terceros en los términos de los arts. 110 y 111. En definitiva, solo cabe solicitar la extensión de efectos de sentencia al amparo del artículo 110 respecto de las sentencias que reconocen una situación jurídica individualizada, no respecto de las meramente anulatorias.

El Tribunal Supremo ha reconocido las dificultades de proyectar la distinción de pretensiones, de anulación y de plena jurisdicción, sobre todo en el ámbito tributario, admitiendo que cabría argumentar que "en principio, tanto el pago de una liquidación tributaria como la prestación de una garantía para la suspensión son opciones del contribuyente, y que normalmente las sentencias estimatorias en materia tributaria contra los actos de aplicación de los tributos vienen a reconocer una situación jurídica individualizada, esto es, el derecho del sujeto a no ser gravado por razón del acto que es anulado por lo que la situación jurídica del que avaló la deuda tributaria e impugnó el acto no puede ser distinta de la del contribuyente que pagó y se le reconoce tras la estimación del recurso el derecho a la devolución". Así, en las Sentencias de 11 diciembre 2006 (rec. 6172/03) -EDJ 2006/345637-, 19 julio (rec. 549/03) -EDJ 2007/104597- y 20 septiembre 2007 (rec. 3041/05) -EDJ 2007/175257- e, incluso, no cabe excluir que en determinados supuestos el reconocimiento de una situación jurídica individualizada esté o aparezca implícito en sentencias que anulan un acto.

2. Identidad de situaciones jurídicas

La norma exige como presupuesto para entender aplicable la extensión de efectos, la identidad de situaciones jurídicas y no una mera similitud, con el propósito de que por esta vía privilegiada, no se intentase hurtar del debate procesal pretensiones que no guardan identidad con lo discutido y resuelto.

a) Identidad sustantiva y procesal

A mi juicio, dicha identidad hay que entenderla referida a la situación jurídica material y no procesal de los afectados, siendo indiferente para que los solicitantes se hubiesen aquietado o no frente al acto administrativo desfavorable. Una primera jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS Sala 3ª, sec. 7ª, de 12-1-2004 -EDJ 2004/4019-) que se reitera en las STS de 9-2-2004 -EDJ 2004/4017-, así lo afirmó, sin embargo, pocos días después (STS Sala 3ª, Sec.7ª, S 10-2-2004 -EDJ 2004/6182-) se modificó el criterio considerando que la identidad no sólo debía ser sustancial (identidad de circunstancias de fondo y pretensiones) sino también procesal considerando que no concurre dicha identidad de situaciones jurídicas cuando el solicitante no promovió el recurso contencioso-administrativo dejando que quedara firme y consentida la resolución administrativa denegatoria, postura que se reiteró en STS de 24 mayo 2004 (rec. 781/2001) -EDJ 2004/44780- y en otras posteriores (por todas, SSTS de 27 diciembre 2005 (rec. 8332/2002) -EDJ 2005/237457- y 25 enero 2006, rec. 3311/2003 -EDJ 2006/6504-).

Con la Disp. Adic. 14ª de la LO 19/2003 -EDL 2003/156995- se produjo un cambio normativo que modificó el art. 110,5,c) de la LJ -EDL 1998/44323- introduciendo un nuevo límite consistente en la obligada desestimación del incidente de extensión de efectos, "si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo".

La modificación comentada, en consonancia con la jurisprudencia existente en ese momento, no solo exige la identidad de situaciones jurídicas sino también la necesidad de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución administrativa que ponga fin a la vía administrativa, impidiendo así que quede consentida y firme.

Esta nueva exigencia no puede ser valorada positivamente, y así lo puse de manifiesto en un artículo publicado en esta misma revista (1), ya que desnaturaliza esta figura privándole de gran parte de la efectividad para la que fue diseñada. Si el objetivo perseguido por el legislador era evitar la interposición masiva de recursos contencioso-administrativos similares, la exigencia comentada lejos de persuadir a los afectados para que recurran ante los tribunales les obliga a ello. Sin embargo, si el particular no reclama su derecho ante la Administración, al no existir resolución administrativa que le desestime su petición, el tenor literal del precepto no impediría la posibilidad de conseguir la extensión de efectos de una sentencia favorable obtenida por otro afectado que se encuentre en su misma situación jurídica. Esta interpretación parece conforme con el tenor literal del precepto, pero nos conduce al absurdo de conceder un trato privilegiado al que se muestra pasivo frente al que reclama ante la Administración aunque posteriormente no agote la vía administrativa o jurisdiccional.

La introducción de este requisito no solo obliga a interponer el recurso contencioso-administrativo, produciendo el efecto contrario al pretendido con la implantación de la extensión de efectos sino que además se viene constatando un segundo efecto aún más preocupante, a saber, los afectados ante la posibilidad de que se interprete que su situación no es idéntica, en una interpretación rigurosa de este requisito, abren dos vías: por un lado interponen en el plazo de dos meses el recurso contencioso-administrativo ordinario y por otro solicitan la extensión de efectos de una anterior sentencia estimatoria. Problema que abordaremos más adelante.

b) Dificultad de establecer la identidad

En muchas ocasiones la determinación de esa identidad se convierte en un pronunciamiento más complicado que un pronunciamiento sobre el fondo.

¿Qué alcance y límites tiene la labor del órgano judicial para constatar la identidad sustancial?

En algunas ocasiones se ha planteado si la diferencias existente en relación con el periodo reclamado en la sentencia y el solicitado es determinante o no de una carencia de identidad. Y si bien en materia de personal se ha considerado que no es determinante (2) en materia tributaria si se considera relevante el periodo al que se refiere la controversia (3).

A mi juicio, la identidad de situaciones tiene que versar sobre una identidad jurídica en donde no debería ser necesario entrar a practicar pruebas para acreditar el hecho determinante de la pretensión, pues si ello es así esta pretensión no debería ser planteada como un incidente de extensión de efectos. Piénsese en el pronunciamiento estimatorio a hechos, fechas o pruebas individualizadas (por ejemplo para apreciar la prescripción) que exigiría por vía de extensión de efectos un nuevo pronunciamiento muy complicado de hacer ante la escasez del material probatorio y de la pruebas existentes.

El problema se complica, aún más, cuando se solicita la extensión de efectos respecto de un gran número de afectados conjuntamente y cada una de ellas presenta una situación fáctica que ha de ser evaluada.

Este problema se agudiza cuando la extensión de efectos corresponde revisarla al Tribunal Supremo, supuesto que como más adelante veremos se ha convertido por disposición legal en algo habitual, pues a éste le está vedado entrar a valorar la prueba realizada en la instancia ni puede revisar los hechos probados.

c) Competencia

- Competencia territorial

Se requiere que el juez o tribunal sentenciador fuese también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones, intentando evitar la manipulación interesada de las reglas de competencia territorial. Y aun así la norma no resuelve todos los problemas pues quedan pendientes los supuestos en los que la utilización de los fueros personales y territoriales en materia de personal para que el interesado elija donde poder presentarla.

Esta previsión está destinada a intentar evitar el fraude en las reglas de competencia territorial pero no da una respuesta suficiente a todos los problemas, pues con frecuencia, cuando existen diferentes órganos jurisdiccionales con competencia territorial, se interponen diferentes recursos contenciosos y se acude para extender los efectos a aquel que ha dictado una sentencia favorable, aunque esta sea contraria al criterio manifestado por otras muchas sentencias de diferentes juzgados o tribunales, incluso podría darse el caso de que incluso alguna de las sentencia desestimatorias hubiese tenido acceso al recurso de apelación y hubiese sido confirmada y, sin embargo, su aplicación sea eludida acudiendo a la extensión de efectos de la sentencia favorable dictada por otro juzgado que haya quedado firme por no tener recurso de apelación.

Esta situación supone una utilización fraudulenta de la extensión de efectos que se vale de un pronunciamiento aislado para intentar conseguir eludir los demás pronunciamientos contrarios a su pretensión, que es preciso evitar por modificaciones legislativas que impidan esta opción cuando existan pronunciamientos contradictorios sobre la misma materia.

- Otro de los problemas se refiere al órgano competente para conocer de la solicitud de extensión de efectos y su tramitación

La primitiva redacción del art. 110 LRJCA -EDL 1998/44323- establecía que la solicitud deberá dirigirse a la Administración demandada y frente al a denegación, expresa o presunta, acudir al Juez o Tribunal de la ejecución en el plazo de dos meses, que lo tramitaría como un incidente de ejecución de sentencia.

Tras la modificación operada por la LO 19/2003 -EDL 2003/156995-, dicha solicitud debe presentarse directamente "al órgano jurisdiccional competente que hubiera dictado la resolución de la que se pretende que se extiendan los efectos" el cual pedirá de la Administración los antecedentes y un informe sobre la viabilidad de la pretensión y tras un breve trámite de audiencia se dictará el Auto correspondiente. La reforma simplifica la tramitación y permite que el órgano jurisdiccional que dictó la sentencia conozca directamente de la eventual extensión de efectos a otros interesados, pero ello multiplica la tramitación de peticiones y el número de resoluciones que han dictar los tribunales, muchas de las cuales se podrían evitar si la Administración, a la vista del pronunciamiento contenido en la sentencia y de la comprobación de las circunstancias del solicitante, accediese a su petición sin necesidad de que el interesado tenga que acudir a los tribunales con los inconvenientes que ello conlleva, propiciando además que los tribunales se vean desbordados por el elevado número de peticiones de extensiones de efectos que han de tramitar y resolver.

La actual redacción pudiera suscitar alguna duda en torno al órgano judicial competente para conocer de la extensión de efectos en los casos en que por vía de recurso, ya sea de apelación o casación, se anule la sentencia desestimatoria de instancia y se reconozca por vez primera una situación jurídica. En tales casos, el tribunal que ha dictado la sentencia estimatoria, cuya extensión de efectos se pretende, no es el de instancia sino el de apelación o casación por lo que aparentemente sería éste el encargado de resolverla al disponer de los elementos de juicio necesarios para apreciar si concurre la identidad sustancial exigida. El tenor literal del art. 110,2 LRJCA -EDL 1998/44323- también avalaría dicha interpretación al afirmar que la solicitud debe dirigirse al órgano jurisdiccional que "hubiera dictado la resolución de la que se pretende que se extiendan los efectos" y este no es otro que el tribunal que ha casado o anulado la sentencia desestimatoria dictada por el tribunal de instancia y ha dictado otra en su lugar. Sin embargo, la LRJCA no diseña esta petición como una reclamación autónoma sino como un incidente en ejecución de sentencia (así se desprende del art. 110,1 y 4 LRJCA) por lo su conocimiento corresponde al el juez o tribunal que conoció del asunto en primera instancia (art. 545,1 LEC -EDL 2000/77463-), y así lo ha considerado el Tribunal Supremo, remitiendo las solicitudes de extensión de efectos al Tribunal de instancia pese a que la sentencia cuyos efectos se pretenden extender la dictó aquel después de casar la sentencia. El problema surge porque el tribunal encargado de extender los efectos no es el que ha dictado la resolución cuya extensión se pretende y dispone como único elemento de juicio la motivación plasmada en la sentencia, en ocasiones contraria al propio criterio del órgano judicial llamado a pronunciarse sobre la extensión de efectos solicitada.

Esta solución parece estar destinada, o podría pensarse que así es, a evitar que el Tribunal Supremo se vea obligado a pronunciarse sobre un tema "menor" distrayéndole de las funciones de creación de jurisprudencia a la que está llamado, pero con ser una explicación razonable se enfrenta con la previsión legal de que las extensiones de efectos dictadas por los TSJ y la Audiencia Nacional puedan ser recurridas en casación (art. 87,2 LRJCA -EDL 1998/44323-). De modo que no conoce de las extensiones de efectos que el mismo propicia con sus pronunciamientos y está obligado a conocer por vía casacional de la conformidad a derecho de las extensiones de efectos dictadas por los tribunales inferiores. La regulación actual resulta bastante extravagante y carente de un criterio rector que es preciso introducir y clarificar por vía legislativa.

a) Cosa juzgada y litispendencia

La petición de extensión de efectos debe desestimarse cuando su pretensión ya hubiese sido rechazada anteriormente por sentencia firme, pues en tales casos se convertiría en un mecanismo para eludir la santidad de cosa juzgada, y lejos de evitar la existencia de litigios multiplicaría el número de estos, en cuanto posibilitaría el reexamen de pronunciamientos judiciales firmes.

Pero la excepción de cosa juzgada no es suficiente. La imposibilidad de extender los efectos debería ampliarse a aquellos supuestos en los que la parte hubiera visto desestimada su pretensión en una resolución de fondo aunque esta no sea firme, por qué ante la eventualidad de que sea confirmada no se le debe permitir la utilización de extensión de efectos ante otro tribunal como mecanismo destinado a eludir un pronunciamiento firme desfavorable.

Ello nos sitúa ante la problemática que plantea la posible utilización en paralelo del recurso contencioso y la extensión de efectos.

La polémica surge en torno a la simultaneidad de ambas vías o la subsidiariedad de las mismas, e íntimamente relacionado con este la posibilidad del juez o tribunal de aplicar la excepción de litispendencia. El legislador no previó esta excepción posiblemente al no imaginar que se iban a intentar las dos vías en paralelo.

Existe algún pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que sostiene la compatibilidad de las mismas y la posibilidad de seguir ambos cauces simultáneamente otros autores opinan que en estos casos la pretensión de extensión de efectos debe ser inadmitida por concurrir la excepción de litispendencia al entender que ambas pretensiones persiguen el mismo fin y no se pueden mantener de forma simultánea. En tal sentido se pronuncia Ramón Castillo Badal (4) considerando que el recurso principal debe tener preferencia sobre la extensión de efectos y debe apreciarse litispendencia, con la única excepción de que ya exista un pronunciamiento de extensión de efectos estimatorio de su pretensión que haya sido recurrido en casación sin que el Tribunal Supremo se haya llegado a pronunciarse pues en este caso carece de sentido pronunciarse el proceso principal y habría que esperar el resultado del recurso de casación.

Esta última situación nos plantea otro problema, consistente en determinar si es posible solicitar y obtener la suspensión del litigio principal hasta tanto recaiga un pronunciamiento en materia de extensión de efectos. La respuesta depende de si consideramos que ambas acciones pueden ser o no simultáneas pues caso de considerar que son compatibles no existiría inconveniente, e incluso sería deseable, suspender la tramitación del procedimiento principal hasta que recaiga un pronunciamiento en materia de extensión de efectos.

El Tribunal Supremo en el ATS, Sala Tercera, sec. 2ª, de 27 mayo 2010 (rec. 1698/2008) -EDJ 2010/127029- considera que ambas acciones no son compatibles y que de haberse iniciado ambos concurría la excepción de litispendencia "esta cuestión ya fue objeto de análisis y obtuvo respuesta en la Sentencia de 1 de octubre de 2009 -EDJ 2009/283236-, objeto de este incidente, donde se decía: «[u] na vez expuestos ordenadamente los hechos más relevantes, lo primero que debemos confirmar es que esta Sala ha tenido la oportunidad de señalar que la litispendencia es un supuesto en el que procede no acceder a la extensión de efectos solicitada e inadmitir el recurso contencioso-administrativo. Así lo pusimos de manifiesto de manera diáfana, entre las últimas, en la Sentencia de 16 abril 2008 (rec. 5272/2002) -EDJ 2008/66965-, al señalar lo que sigue:

"En efecto, la litispendencia como causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo aparece explícitamente contemplada en el art. 67 d) de la actual Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323- y su finalidad y naturaleza son coincidentes con los de la cosa juzgada, en cuanto está dirigida a evitar, en aras del principio de seguridad jurídica, que sobre una misma controversia puedan ser dictadas dos resoluciones jurisdiccionales distintas y contradictorias.

La litispendencia, en el proceso contencioso-administrativo, se produce con la resolución judicial que admite el escrito de interposición del recurso desde el momento de la presentación de éste. A partir de entonces no resulta posible iniciar otro proceso distinto sobre el mismo objeto, aún cuando con la demanda queden fijados los márgenes del debate procesal de acuerdo con la pretensión formulada, siendo ésta, con las excepciones y oposiciones introducidas por las partes demandadas, la que determina el alcance de la sentencia del Juzgado o Tribunal que debe responder a la exigencia de congruencia con el objeto del proceso.

Es cierto que el legislador sólo alude a la cosa juzgada como causa de desestimación del incidente, pero dada la naturaleza de la litispendencia, una interpretación sistemática del art. 110 -EDL 1998/44323- en relación con los artículos 37, 111, 69 d) y 72 obliga a entender que no es posible acceder a la solicitud de extensión cuando la parte instante del incidente mantiene en tramitación otro procedimiento en el que está ejercitando la misma pretensión con la Administración demandada.

Se ha de recordar que en la vía de tramitación preferente de un recurso con suspensión de la tramitación de los restantes, del artículo 111 -EDL 1998/44323­-, el actor ha de optar en su momento entre pedir la extensión o continuar su procedimiento ordinario» [FD Cuarto; véanse también, en el mismo sentido, las Sentencias de 16 de enero de 2004 (rec. cas. núm. 3237/2001), FD Segundo -EDJ 2004/3412-; de 12 de julio de 2006 (rec. cas. núm. 464/2003), FD Tercero -EDJ 2006/103063-; de 26 de septiembre de 2007 (rec. cas. núm. 4896/2002), FD Cuarto -EDJ 2007/199790-; de 27 de septiembre de 2007 (rec. cas. núms. 4894/2002 -EDJ 2007/184391- y 4926/2002 -EDJ 2007/184392-), FD Cuarto; de 3 de octubre de 2007 (rec. cas. núm. 4922/2002), FD Cuarto -EDJ 2007/199789-; de 4 de octubre de 2007 (rec. cas. núm. 5274/2000), FD Tercero -EDJ 2007/199798-; de 10 de octubre de 2007 (rec. cas. núm. 917/2003), FD Tercero -EDJ 2007/175417-; y de 17 de octubre de 2007 (rec. cas. núms. 193/2003 -EDJ 2007/189133-, 450/2003 y 481/2003 -EDJ 2007/189131-), FD Tercero]".

- ¿Qué ocurre si la parte desiste del recurso contencioso-administrativo?, ¿Estaríamos ante un acto consentido y firme?

La STS, Sala Tercera, sec. 7ª, de 13 diciembre 2006 (rec. 3138/2005) Pte.: José Díaz Delgado -EDJ 2006/345797- considera que el desistimiento del recurso contencioso-administrativo entablado no determina que nos encontremos ante un acto consentido y firme para poder solicitar la extensión de efectos. La sentencia afirma "(...) pues, aun en el caso de que el solicitante de la extensión de efectos hubiera desistido del recurso contencioso- administrativo formulado contra otra resolución administrativa precedente, denegatoria del abono del complemento de productividad, circunstancia cuya realidad no consta, no puede olvidarse que el desistimiento viene referido a la instancia procesal en sí misma y no a la acción material que se ejercita, por lo que nada le impediría volver a plantear la misma acción en otro proceso posterior mientras que aquélla no hubiera prescrito, optando el Sr. Joaquín , dentro de dicho plazo, por solicitar la extensión de efectos de la sentencia de la Sala de Madrid de fecha 13 de junio de 2002 que reconocía una situación jurídica idéntica a la suya".

Sin embargo, en alguna resolución del TSJ se mantiene que en los casos de consentimiento sí se produce un acto consentido y firme del interesado que le impide utilizar la extensión de efectos.

b) Existencia de Jurisprudencia contraria

La norma también excluye que los supuestos en los que la sentencia favorable, cuya extensión se pretende, sea contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o los pronunciamientos dictados por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso de unificación de doctrina de derecho autonómico. Como señala la SAN Sala de lo Contencioso Administrativo, sec. 3ª, de 21-2-2002 -EDJ 2002/17075-"(...) se trata de evitar que aprovechando la existencia de una sentencia, que aun habiendo quedado firme no se ajuste a los criterios de aplicación de la ley plasmados en la jurisprudencia o en los recursos de unificación de doctrina resueltos por los Tribunales Superiores de Justicia, se produzca la extensión de sus efectos, generalizando una situación jurídica contraria a tal doctrina y evitando la sujeción del reconocimiento del derecho a la discusión contradictoria en el proceso correspondiente y, eventualmente, su revisión a través de los recursos e instancias que procedan (...)".

La carga de demostrar dicha contradicción incumbe a quien se opone a la misma y no al contrario, de forma que el interesado en la extensión de efectos no está obligado a demostrar que no existe jurisprudencia contradictoria, como en alguna ocasión se ha mantenido. En este sentido se ha pronunciado muy acertadamente la STSJ Andalucía Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 30-7-2003 -EDJ 2003/121518-.

Esta limitación con ser lógica resulta insuficiente, pues no se contemplan los casos en los que la extensión de efectos solicita pueda resultar contraria a las sentencias dictadas en apelación por la Audiencia Nacional o el Tribunal Superior de Justicia. Pueden darse supuestos en los que algunos recursos tengan recursos de apelación y otros no. El recurrente puede solicitar la extensión de efectos de una sentencia favorable que sin embargo resulte contraria a lo decidido en apelación con motivo del recurso entablado contra otra sentencia. De modo que se propicia la utilización fraudulenta de la extensión de efectos para evitar pronunciamientos firmes y confirmados por el tribunal de apelación que resultan contrarios a una sentencia que les resulta favorable y cuya extensión de efectos solicitan, por lo que consideró que la norma debería contemplar también como supuesto impeditivo la existencia de pronunciamientos firmes contrarios dictados en apelación por los Tribunales Superiores de Justicia o la Audiencia Nacional.

Otro de los supuestos respecto de los que sería conveniente reflexionar sería la posibilidad de que el órgano judicial que dictó la sentencia estimatoria cuya extensión se solicita, a la vista de la existencia de los pronunciamientos de otros tribunales e incluso del pronunciamiento de la sentencia de apelación, pueda cambiar de criterio. Esta posibilidad no está contemplada en la norma por lo que si bien un tribunal puede cambiar el criterio de forma motivada cuando ha dictado una sentencia de fondo se vería impedido de hacerlo cuando de la extensión de efectos de una sentencia previa se tratase. Es cierto que este cambio de criterio habrá de estar justificado pero no resulta lógico estar obligado a seguir extendiendo los efectos de una sentencia cuando su criterio ha variado.

3. Recursos

La primitiva redacción de la LRJCA establecía (arts. 80,2 y 87,2) -EDL 1998/44323- que las resoluciones judiciales que decidiesen sobre la extensión de efectos (tanto estimatorias como desestimatorias) eran, en todo caso, susceptibles de recurso de apelación o casación, aunque no lo fuesen la sentencia cuya extensión se pretendía. Esta situación se modificó en parte con la reforma operada por la LO 19/2003 -EDL 2003/156995- que modificó el art. 80,2 LRJCA por la que se estableció que los Autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo en esta materia se regirá por el mismo régimen de admisión de la apelación que corresponda a la sentencia cuya extensión se pretende, de modo que solo serán admisibles el recurso de apelación contra extensiones de efectos cuando también lo sea el procedimiento principal.

Previsión lógica que, sin embargo, no vino acompañada de la modificación del art. 87,2 LRJCA -EDL 1998/44323- por lo que se mantuvo la posibilidad de recurrir en casación estas resoluciones, manteniéndose el contrasentido de que el Tribunal Supremo deba admitir y conocer de los recursos de casación contra las resoluciones que deciden sobre la extensión de efectos de sentencias que tienen vedado el acceso a la casación.

Ello ha planteado un problema añadido ¿el conocimiento que le está encomendado al Tribunal Supremo ha de limitarse a constatar la identidad de situaciones jurídicas o también permite un enjuiciamiento de la legalidad de la sentencia firme cuya aplicación se pretende?

El Tribunal Supremo (entre otros ATS, Sala Tercera, sec. 7ª, de 20 mayo 2010 (rec. 206/2009) -EDJ 2010/87874- parece haber limitado el objeto del enjuiciamiento a la constatación de la identidad, "El incidente de extensión de efectos es un proceso de cognición destinado a crear, en favor del instante, un título de ejecución con el mismo contenido que el de la sentencia de cuya extensión se trata, si bien con una limitación en cuanto a lo que puede de ser objeto de esa cognición, que a la vista de lo dispuesto en el artículo 110 LJCA -EDL 1998/44323-, habrá de limitarse necesariamente a lo siguiente: (1) si concurren las circunstancias a), b) y c) que según el apartado 1 del mencionado precepto son necesarias para que la extensión de efectos resulte procedente; y (2) si es de apreciar alguna de las circunstancias impeditivas para la extensión de efectos previstas en las letras a), b y c) del apartado 5 de ese mismo artículo 110".

Si se esta postura se mantiene el Tribunal Supremo, ante una identidad de situaciones jurídicas, se vería obligado a conceder la extensión de efectos respecto de un pronunciamiento judicial de fondo con el que puede no estar de acuerdo sin tener margen de actuación para corregirlo. Esta interpretación no parece lógica y, a mi juicio, debería propiciarse un cambio, al menos jurisprudencial, que permitiese al Tribunal Supremo corregir la decisión que considere contraria a derecho, incluso, por vía de extensión de efectos, creando así una jurisprudencia que evitase seguir extendiendo los efectos de una sentencia que se considera errónea.

III. La extensión de efectos respecto del procedimiento testigo (art. 111 LJ -EDL 1998/44323-)

Las previsiones contenidas en el art. 111 LJ -EDL 1998/44323-, tras la tramitación del recurso testigo, constituye la segunda modalidad de extensión de efectos.

La primera redacción del art. 37,2 -EDL 1998/44323- dejaba a la voluntad del tribunal ("podrá") la posibilidad de tramitar el procedimiento testigo, pero con la modificación operada por la Ley 13/2009 de Reforma Procesal para la Implantación de la Oficina Judicial -EDL 2009/238889- se potencia la utilización de este mecanismo modificando el art. 37,2º LJCA, estableciendo que, en el caso de pluralidad de pleitos con idéntico objeto, si no se hubieren acumulado, el órgano judicial "deberá" tramitar uno o varios con carácter preferente previa audiencia de las partes suspendiendo el curso de los otros hasta que se dicte sentencia en los primeros.

El problema se centra en los inconvenientes procesales y disfunciones que su actual redacción presenta, por lo que en muchos casos esta opción diseñada para aligerar el número de recursos que se tramitan, presenta mayor complejidad en la tramitación y con menor efectividad que la tramitación individualizada de los mismos. En efecto, para poder paralizar los procedimientos en aras a la existencia de un procedimiento testigo es necesario que el tribunal aprecie que se trata de pretensiones similares respecto de un mismo acto o entre los que exista conexión directa lo que exigiría en principio esperar a que se formule demanda y después conceder un trámite de audiencia a las partes para que muestren su conformidad o disconformidad con que su asunto quede paralizado en espera de que se dicte sentencia el proceso testigo. Se produce aquí el inconveniente añadido de que, salvo que se trate de asuntos con una misma dirección letrada, la tendencia es querer tramitar su propio recurso con vistas a que no queden condicionados por la línea de defensa y pruebas que se hayan practicado en otro procedimiento sin su participación activa, por lo que suelen oponerse a esta paralización.

Pero la verdadera disfunción práctica surge por la previsión contenida en el art. 111 LJ -EDL 1998/44323- "cuando se hubiere acordado suspender la tramitación de uno o más recursos con arreglo a lo previsto en el art. 37.2, una vez declarada la firmeza de la sentencia dictada en el pleito que se hubiere tramitado con carácter preferente el Secretario Judicial requerirá a los recurrentes afectados por la suspensión para que en el plazo de cinco días interesen la extensión de los efectos de la sentencia o la continuación del pleito suspendido o bien manifiesten si desisten del recurso". De modo que la parte, incluso en el supuesto de que hubiese prestado su conformidad a que el pleito quede paralizado en espera de que se dicte sentencia firme en el procedimiento testigo, puede pretender que se continúe con la tramitación normal de su recurso hasta su finalización para que se dicte otra sentencia. Esta previsión legal, introducida tras la reforma operada por la Ley 13/2009, de 3 noviembre -EDL 2009/238889-, la considero perturbadora y disipa las ventajas de agilización que brindaba esta figura, pues si finalmente la parte puede decidir que se continúe con la tramitación de su recurso, normalmente por haberse dictado una sentencia que no le beneficia en el procedimiento testigo, los tramites añadidos que se han tenido que realizar para paralizar el procedimiento carecen de sentido y han complicado innecesariamente la tramitación de un procedimiento que tras demorarse en su tramitación y estar paralizado durante un tiempo, ha de continuarse por sus trámites normales, por decisión unilateral de la parte, hasta dictar una nueva sentencia con la esperanza de volver a rebatir, a la vista de la motivación contenida en la sentencia que le perjudica, aquella cuestión jurídica que ya ha sido fallada por sentencia firme.

La actual regulación complica la tramitación de procedimientos testigos para, en definitiva, dejar a la voluntad de la parte la extensión de efectos de la sentencia o la continuación del procedimiento propiciando que la parte espere a conocer el pronunciamiento que se dicte en la sentencia recaiga en el procedimiento testigo, de modo que si le beneficia solicite la extensión y si le perjudica solicite la continuación discutiendo entonces los argumentos jurídicos tomados en consideración por el tribunal en la sentencia que ganó firmeza.

1.-Córdoba Castroverde, Diego "Réquiem por la extensión de efectos de las sentencias en el orden contencioso-administrativo". Revista de Jurisprudencia nº 2, febrero 2007. El Derecho -EDB 2007/265-.

2.-STS de 30 marzo 2007 (rec. 4651/2005) -EDJ 2007/21086-, de 25 abril 2007 (rec. 2612/2006) -EDJ 2007/33183- y 4 mayo 2007 (rec. 4679/2005) -EDJ 2007/100912- referidas al abono del complemento de productividad de determinados cursos en las que se consideró que "resultan irrelevantes las características del curso realizado (formación o perfeccionamiento) o el periodo durante el que ha sido realizado por no alterar la razón de ser del derecho a su percepción".

3.-La STS de 22 marzo 2007 (rec. 4215/2002) -EDJ 2007/32828- excluye la identidad cuando se trata de diferentes ejercicios fiscales.

4.-Se aborda este y otros problemas en un fantástico artículo que trata de forma exhaustiva los problemas en esta materia titulado "La extensión de efectos en el proceso contencioso-administrativo: una institución en crisis". Cuaderno Digitales de Formación nº 6. 2009.


Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 4, el 29 de diciembre de 2011.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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