El Derecho

Medio ambiente

Deslinde del dominio público marítimo-terrestre y anchura de la servidumbre de protección

Por D. Carlos Romero Rey

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Comentarios a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional, de 5 diciembre 2008 (recurso contencioso-administrativo núm. 21/2006) -EDJ 2008/242543-.

I. Introducción 

La sentencia que hoy comentamos -EDJ 2008/242543- analiza la conformidad a Derecho de una Resolución del Ministerio de Medio Ambiente sobre el deslinde del dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa comprendido entre el extremo Norte de la Playa del Lancón y el límite común de los términos municipales de Carboneras y Mojácar, en el término municipal de Carboneras (Almería).

La impugnación se centra en la anchura de la servidumbre de protección entre dos concretos vértices (en concreto, del 48 al 58), que se fija en 100 metros, en tanto que la parte recurrente postula que la misma debería ser de 20 metros.

Con independencia de la concreta solución del litigio planteado, la importancia y la mayor virtualidad de esta resolución se despliega en el análisis de la delimitación de la franja correspondiente a la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. La compleja determinación de la anchura de tales franjas derivada especialmente del régimen transitorio de la legislación sobre costas, ha generado elevadas dosis de inseguridad jurídica y ha afectado a situaciones que más o menos podían considerarse "consolidadas" (utilizamos este término en su acepción común, sin perjuicio de que no tenga que coincidir siempre y necesariamente con su acepción jurídica, derivada de la aplicación del citado régimen transitorio, tal y como luego veremos).

De ahí que la principal virtud de esta sentencia -EDJ 2008/242543- sea su carácter pedagógico. Se analizan las distintas posibilidades que la realidad puede ofrecer y nos ofrece todo un catálogo de soluciones para dar respuesta a las mismas. Habrá que esperar, no obstante, a la resolución del recurso de casación frente a la misma por parte del Tribunal Supremo, para saber si la solución a la que llega puede considerarse firme.

Pero antes de entrar a examinar cuáles son las particularidades del caso analizado, ha de conocerse cuál es la problemática que suscita el deslinde del dominio público marítimo-terrestre y por qué la anchura de la servidumbre de protección puede ser distinta en unas zonas o en otras.


II. Consideraciones generales sobre el deslinde del dominio público marítimo-terrestre y la anchura de la servidumbre de protección 

Una de las cuestiones más polémicas y que más litigiosidad ha suscitado en la aplicación de la Ley 22/1988, de 28 julio, de Costas -EDL 1988/12636-, ha sido la del deslinde del dominio público marítimo-terrestre. No podía ser de otra forma dada la importancia que ya desde el propio Texto constitucional (art. 132 CE -EDL 1978/3879-) se confiere a estos bienes demaniales, puesto que si bien se reserva a la Ley la regulación del régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, de forma expresiva la Constitución califica directamente a los bienes que integran el sector del dominio público marítimo como dominio público en todo caso, añadiendo, asimismo, que se trata de un dominio público estatal, lo que impide una titularidad ajena a la del Estado. Es evidente, por otro lado, la importante afectación que lo anterior puede suponer para el dominio privado, en forma de limitaciones y servidumbres, en la terminología que emplea la Ley de Costas.

Entre otras, la servidumbre de protección, a la que nos vamos a referir en este comentario, va a impedir en la franja de terreno afectada por la misma, entre otros usos, las edificaciones destinadas a residencia o habitación, ex art. 25,1 Ley de Costas -EDL 1988/12636-, tal y como luego veremos.

Los efectos del deslinde en la Ley de Costas -EDL 1988/12636- son especialmente intensos, puesto que el mismo no sólo atribuye la posesión, sino que el deslinde atribuye la propiedad. Así lo recuerda la STS de 30 junio 2006 (recurso de casación nº 2318/2003) -EDJ 2006/98811-. En efecto, el art. 13 de la citada Ley dispone que "El deslinde aprobado, al constatar la existencia de las características físicas relacionadas en los arts. 3, 4 y 5 declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento y sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados". Pero además, en su apartado segundo, señala que la "resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para rectificar, en la forma y condiciones que se determinen reglamentariamente, las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde. Dicha resolución será título suficiente, asimismo, para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público cuando lo estime conveniente. En todo caso los titulares inscritos afectados podrán ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la correspondiente reclamación judicial".

Como ha señalado la STS de 17 febrero 2004 (recurso de casación nº 3560/2001) -EDJ 2004/7322-, "(...) la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 julio -EDL 1988/12636-, no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (art. 132 CE -EDL 1978/3879-)".

Decimos que el deslinde regulado en la Ley de Costas -EDL 1988/12636- es especialmente enérgico no sólo si lo comparamos con la legislación precedente en la materia -la Ley de Costas de 1969 (EDL 1969/1097)-, sino también si la comparamos con otros textos legislativos en materia de propiedades especiales, así, la Ley 43/2003, de 21 noviembre, de Montes -EDL 2003/127262-, textos en los que el deslinde declaraba y declara únicamente el estado posesorio, mientras que conforme al art. 13 de la Ley de Costas de 1988, el deslinde declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado.

Por lo pronto, el deslinde, que se regula en los arts. 11 y ss. de la Ley de Costas -EDL 1988/12636-, puede definirse, conforme lo hace la propia sentencia a la que hoy nos referimos -EDJ 2008/242543-, como una actuación administrativa de materialización física del dominio público, determinando y delimitando sobre el terreno las pertenencias demaniales en función de su definición legal. Es, además, un acto de imperio en defensa del dominio público que no implica el ejercicio de una potestad discrecional sino una operación jurídica que lleva las definiciones legales a su plasmación física "tramo a tramo".

Para practicar ese deslinde del dominio público marítimo-terrestre ha de atenderse, como parámetro para llevarlo a cabo, a las características de los bienes que lo integran, conforme a los arts. 3, 4 y 5 de la propia Ley -EDL 1988/12636-.

Por otro lado, para la determinación de la anchura de la servidumbre de protección, ha de atenderse exclusivamente, tal y como señala la sentencia que comentamos -EDJ 2008/242543-, "a la realidad física y jurídica existente en el momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas -el 29 julio 1988 (EDL 1988/12636)- y no a otras situaciones que se hayan podido producir con posterioridad a esa fecha ya que la voluntad de la ley se plasma atendiendo exclusivamente a ese parámetro. Además, admitir lo contrario conllevaría dejar sin contenido el sistema de protección del dominio público marítimo-terrestre establecido en la ley en materia de servidumbres".

La cuestión de la anchura de la servidumbre de protección parece clara si atendemos al tenor literal del art. 23,1 de la Ley de Costas -EDL 1988/12636-, que con carácter general dispone lo siguiente: "La servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar".

La cuestión se complica, como antes dijimos, dado el complejo régimen transitorio que incorpora la propia Ley. Así, en la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas -EDL 1988/12636-, se establecen una serie de disposiciones sobre los terrenos clasificados a la entrada en vigor de la presente Ley y que estén ubicados en la zona de servidumbre de protección y de influencia. Así, se dispone lo siguiente:

"1. Las disposiciones contenidas en el Título II sobre las zonas de servidumbre de protección y de influencia serán aplicables a los terrenos que a la entrada en vigor de la presente Ley estén clasificados como suelo urbanizable no programado y suelo no urbanizable. Las posteriores revisiones de la ordenación que prevean la futura urbanización de dichos terrenos y su consiguiente cambio de clasificación deberán respetar íntegramente las citadas disposiciones.

2. En los terrenos que, a la entrada en vigor de la presente Ley, estén clasificados como suelo urbanizable programado o apto para la urbanización se mantendrá el aprovechamiento urbanístico que tengan atribuido, aplicándose las siguientes reglas:

a) Si no cuentan con Plan parcial aprobado definitivamente, dicho Plan deberá respetar íntegramente y en los términos del apartado anterior las disposiciones de esta Ley, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística.

b) Si cuentan con Plan parcial aprobado definitivamente, se ejecutarán las determinaciones del Plan respectivo, con sujeción a lo previsto en el apartado siguiente para el suelo urbano. No obstante, los Planes parciales aprobados definitivamente con posterioridad al 1 de enero de 1988 y antes de la entrada en vigor de esta Ley, que resulten contrarios a lo previsto en ella, deberán ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística. La misma regla se aplicará a los Planes parciales cuya ejecución no se hubiera llevado a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administración, cualquiera que sea la fecha de su aprobación definitiva.

3. Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros. No obstante, se respetarán los usos y construcciones existentes, así como las autorizaciones ya otorgadas, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta -EDL 1988/12636-. Asimismo, se podrán autorizar nuevos usos y construcciones de conformidad con los planes de ordenación en vigor, siempre que se garantice la efectividad de la servidumbre y no se perjudique el dominio público marítimo-terrestre. El señalamiento de alineaciones y rasantes, la adaptación o reajuste de los existentes, la ordenación de los volúmenes y el desarrollo de la red viaria se llevará a cabo mediante Estudios de Detalle y otros instrumentos urbanísticos adecuados, que deberán respetar las disposiciones de esta Ley y las determinaciones de las normas que se aprueban con arreglo a la misma. (...)".


III. Posibles situaciones del suelo y anchura de la servidumbre de protección 

Como antes dijimos, la principal aportación de la resolución comentada es el análisis de las distintas situaciones que la realidad puede ofrecer y la aportación de las soluciones adecuadas ante cada caso.

Así, pueden distinguirse las siguientes situaciones posibles:

Si nos encontramos con suelos no urbanizables o con suelos urbanizables no programados, no cabe ninguna duda que la anchura de la servidumbre de protección ha de fijarse, en todo caso, en 100 metros.

La respuesta no va a ser tan categórica en los siguientes casos. Si nos encontramos con un suelo urbanizable programado o apto para la urbanización que no cuente con un plan parcial aprobado, la anchura de la servidumbre de protección va a ser con carácter general de 100 metros, de tal manera que el instrumento de planeamiento (plan parcial) que posteriormente se apruebe, va a tener que respetar esa anchura, salvo que tales dimensiones impidan el aprovechamiento urbanístico que tenga atribuido ese suelo y que dicha disminución de aprovechamiento dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística. Explica la Sala sentenciadora que "Para que se reduzca la anchura de los 100 metros no basta, por tanto, que existan aprovechamientos urbanísticos reconocidos, sino que dichos aprovechamientos se limiten o impidan con dicho retranqueo de 100 metros medido desde la línea establecida por el límite interior de la ribera del mar y, además, tal limitación o imposibilidad de aprovechamiento genere derecho a obtener una indemnización con arreglo a la normativa urbanística".

Por su parte, ante un suelo urbanizable programado que cuente con plan parcial aprobado definitivamente antes del 1 de enero de 1988, la anchura de la servidumbre va a ser la misma que la del suelo urbano, esto es, 20 metros. Ahora bien, si el plan parcial no se hubiera ejecutado en el plazo previsto por causas no imputables a la Administración, el mismo deberá ser revisado para su adaptación a la Ley de Costas -EDL 1988/12636- y, por lo tanto, para que tenga una anchura la servidumbre de protección de 100 metros, siempre que dicha revisión no dé lugar a una indemnización de acuerdo con la legislación urbanística.

Por último, ante un suelo urbanizable programado con un plan parcial aprobado definitivamente con posterioridad al 1 de enero de 1988 y antes del día de la entrada en vigor de la Ley de Costas -EDL 1988/12636-, es decir, el 29 julio 1988, con carácter general, la anchura de la servidumbre de protección será de 100 metros, debiendo ser revisado el plan parcial para adaptarlo a las disposiciones de la Ley de Costas, siempre y cuando sea incompatible con el retranqueo de los 100 metros. Ahora bien, tal y como también aclara la sentencia, se exceptúa tal previsión "cuando la revisión del plan parcial para adaptarlo a la Ley de Costas suponga una disminución del aprovechamiento urbanístico que dé lugar a una indemnización de acuerdo con la legislación urbanística".


IV. Algunas cuestiones problemáticas en la interpretación de las situaciones del suelo y la anchura de la servidumbre de protección 

Las que acaban de exponerse son las situaciones básicas con las que nos podemos encontrar y ante las cuales la Audiencia Nacional se preocupa por buscar una solución ajustada a Derecho. Ha de decirse también, que las referencias a planes parciales contenidas en la Ley de Costas -EDL 1988/12636- evidentemente han de tener en cuenta la plena competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo que ostentan las Comunidades Autónomas, que podrán legislar de manera diferenciada sobre los distintos instrumentos de planeamiento urbanístico, con lo cual la terminología no siempre va a ser homogénea.

Lo relevante va a ser, por tanto, la existencia de un instrumento de planeamiento que dote al suelo urbanizable de una regulación pormenorizada del uso y aprovechamiento de los terrenos, se denomine plan parcial o de cualquier otra forma.

Ha de decirse que, incluso con la terminología urbanística clásica, tal función no sólo la puede llevar a cabo el plan parcial. En la STS de 21 junio 2005 (recurso de casación nº 4283/2002) -EDJ 2005/139990-, se analiza un supuesto en el que el plan especial aprobado es considerado "asimilado o equiparable a un plan parcial", con lo cual, con tal instrumento de planeamiento se llegan a idénticas conclusiones que si hubiera concurrido un plan parcial.

Ahora bien, de cuanto acabamos de exponer se deduce claramente que en los supuestos más complejos a los que la Audiencia Nacional hace referencia, lo relevante para la fijación de la anchura de la servidumbre de protección en 100 metros o en una anchura inferior, hasta el límite de 20 metros fijado para el suelo urbano, va a ser la procedencia o improcedencia de una indemnización de acuerdo con la legislación urbanística.

Por lo tanto, si como consecuencia de la fijación de la anchura de la servidumbre de protección en 100 metros, medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, hubieran de disminuir determinados aprovechamientos urbanísticos reconocidos en el planeamiento general, al concretarse el plan parcial o instrumento equivalente de forma definitiva y dicha disminución de aprovechamientos fuera indemnizable, la anchura de la servidumbre de protección "se reducirá para evitar tales indemnizaciones, procurando que la anchura de la zona de protección sea la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por dicho planeamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser lógicamente inferior a los veinte metros establecidos por las mismas Disposiciones Transitorias para el suelo urbano, en cuyo caso resultaría aplicable lo dispuesto en el apdo. 3 de la Disposición Transitoria tercera de la Ley de Costas -EDL 1988/12636- y la Disposición Transitoria novena de su Reglamento, en relación con la Disposición Transitoria cuarta 2 de aquélla".

En todo caso, también ha de destacarse, como lo hizo la STS de 21 junio 2005 antes aludida -EDJ 2005/139990-, cuáles son los límites para la reducción de la anchura de la servidumbre de protección cuando el suelo urbanizable programado cuenta con un instrumento de planeamiento de desarrollo como pueda ser un plan parcial. Nos dice el Tribunal Supremo lo siguiente: "No podemos, sin embargo, aceptar íntegramente el planteamiento de la entidad recurrente, según el cual, en el suelo urbanizable programado con Plan Parcial aprobado, la servidumbre de protección quedará siempre reducida a veinte metros, pues ello dependerá de que sea o no posible mantener el aprovechamiento urbanístico que dicho suelo urbanizable programado o apto para urbanizar tenga atribuido, de manera que si es posible mantenerlo con una anchura de la servidumbre de protección de cien metros, ésta será la que deba fijarse, pero, si no es posible respetar el aludido aprovechamiento urbanístico, se reducirá dicha anchura hasta hacer posible el mantenimiento de ese aprovechamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser inferior a veinte metros".

Todo lo anterior va a resultar relevante para la resolución del litigio sometido a la consideración de la Sala sentenciadora, tal y como seguidamente veremos.


V. La solución del litigio 

Como decíamos al principio, lo que se impugna en el proceso que da lugar a la sentencia que comentamos -EDJ 2008/242543-, es una Resolución del Ministerio de Medio Ambiente sobre el deslinde del dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa comprendido entre el extremo Norte de la Playa del Lancón y el límite común de los términos municipales de Carboneras y Mojácar, en el término municipal de Carboneras. Como datos relevantes que toma en consideración la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha de tenerse en cuenta que las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Carboneras, aprobadas definitivamente el 14 de julio de 1987, consideraban los citados terrenos como suelo urbanizable programado. Por otro lado, el Plan Parcial correspondiente al Sector R-5, que es el terreno controvertido, conocido como El Algarrobico, se aprueba el 26 de mayo de 1988, es decir, con posterioridad al 1 de enero de 1988, pero más de dos meses antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas de 28 julio 1988, que entró en vigor al día siguiente, esto es, el 29 julio 1988 -EDL 1988/12636-.

De los criterios antes manejados tenemos que deducir que la anchura de la servidumbre de protección en la zona de El Algarrobico sólo será inferior a los 100 metros cuando dicha anchura, en el momento de entrar en vigor la Ley de Costas -EDL 1988/12636-, supusiera una disminución de los aprovechamientos urbanísticos que tuviera atribuido ese suelo. En caso contrario "y cualesquiera que sean los avatares posteriores desde el punto de vista urbanístico, la servidumbre de protección debe tener la anchura de los 100 metros y así debe declararlo la Administración de Costas por medio del procedimiento correspondiente de deslinde".

En el caso examinado, la Sala sentenciadora, a la vista del material probatorio obrante en las actuaciones y especialmente del Informe del Servicio de Planeamiento Urbanístico de la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Andalucía, llega a la conclusión que los aprovechamientos urbanísticos que se derivaban del Plan Parcial correspondiente al Sector R-5 no se veían perjudicados por la anchura de 100 metros de la servidumbre de protección, razón por la cual, se concluye que no hace falta su revisión y, obviamente, tampoco limitar la anchura de la citada servidumbre.

El Derecho Grupo Francis Lefebvre no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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