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URBANISMO

Aprobación definitiva de instrumentos de planeamiento y seguridad jurídica

Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda

Magistrado especialista de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña. Letrado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

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Las distintas Administraciones con competencia en materia urbanística -cuando de aprobación definitiva de planes se trata, generalmente las Comunidades Autónomas- no dudan en introducir en el acto "final" de aprobación una serie de condiciones que han de cumplirse (por ejemplo, por el Ayuntamiento) para que se entienda producida esa aprobación definitiva. Semejante aprobación condicionada genera, en ocasiones, distorsiones desde el punto de vista de la seguridad jurídica: piénsese, por ejemplo, en la necesidad de publicar en el correspondiente Boletín Oficial el acuerdo de aprobación definitiva (artículo 11 TRLS) o en la circunstancia de que los acuerdos de aprobación definitiva operan como umbral temporal en ciertos supuestos indemnizatorios (artículo 35 TRLS).

¿Puede considerarse a estos efectos que en los casos de aprobación subordinada al cumplimiento de una serie de requisitos se produce una auténtica aprobación definitiva?. Dicho en otros palabras, ¿habrá de estarse al acuerdo de aprobación por el que se imponen tales condiciones o, en su caso, al ulterior acuerdo en el que se constata que las mismas se han cumplido?. Incluso, a los efectos del artículo 50.2 TRLS la admisibilidad del recurso jurisdiccional podría cuestionarse, ¿cabría mantener que tales acuerdos son actos de trámite en la medida que el procedimiento sólo concluiría una vez que se constate el cumplimiento de las condiciones? ¿en qué supuestos quedarían justificados este tipo de acuerdos condicionados? ¿sería mejor, por el contrario, suspender la aprobación definitiva de un instrumento de planeamiento o, incluso, denegarla, en lugar de aprobarlo con condiciones?.



Este foro ha sido publicado en el "Boletín de Urbanismo", el 1 de abril de 2011.

Efectivamente de todos es conocido que el procedimiento de aprobación de los instrumentos del planeamiento está adornado de unas características especiales, entre las que destaca tanto la importancia y trascendencia del trámite de información pública como la intervención superpuesta de la Administración local y de la Autonómica que corresponda. Es indudable que el protagonismo principal le corresponde a la Administración local, y así se recoge en el articulo 22.2.C) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, reguladora de las bases del Régimen Local, precepto reformado por la Ley 8/2007 de 28 de Mayo, del Suelo. Sin embargo también es cierto que las Comunidades Autónomas tienen también su protagonismo, en unos casos procediendo a la aprobación definitiva de esos instrumentos del planeamiento y en otros casos emitiendo un informe vinculante en relación a aquellos aspectos de estricta legalidad o que afecten a intereses de carácter supramunicipal sobre los que la CC.AA. haya asumido competencias. Sin duda se trata éste de un aspecto de importante interés y que produce no poca litigiosidad, pero en el que no nos vamos a detener.

Lo cierto es que la intervención autonómica, especialmente en los supuestos en los que dentro de un procedimiento bifásico se asume por parte de esa CC.AA. la competencia para la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento, puede conllevar varias posibilidades, siendo también determinante la concreta regulación de la legislación urbanística aplicable.

Puede darse el caso de una aprobación definitiva perfecta, puede ser que ésta sea total o parcial, y puede incluso ser condicionada en algunas aspectos. Los motivos para que se dan las distintas alternativas también pueden deberse a las circunstancias apuntadas, aspectos de legalidad, de afección a intereses supramunicipales, a faltas o deficiencias en la documentación, etc, pudiendo afectar a todo o a parte de plan.

A partir de esta situación es evidente que el instrumento aprobado definitivamente, total o parcialmente, será plenamente eficaz una vez que esté debidamente publicado en el Boletín Oficial correspondiente. Cuando se aprueba de forma condicionada también se producirá esa vinculación si se publica con las condiciones correspondientes. El problema en este último supuesto es que el alcance de esa condición, y lo que es más importante, si la opción de aprobar una determinada prescripción de forma condicionada, es o no acertada. En otras palabras es necesario que se distinga adecuadamente entre los supuestos en los que se debe realizar una aprobación condicionada, y aquellos en los que se debe de producir una aprobación parcial, denegando la aprobación definitiva de la parte que genera problemas, y no acudir, como se acude en ocasiones indebidamente, a una aprobación condicionada.

Cuando un instrumento se publica en el diario oficial y entra en vigor, es obligatorio y vinculante para todos, y en muchos casos – depende de los territorios- la aprobación definitiva condicionada se publica y vincula a todos, produciéndose luego una adaptación con la introducción de prescripciones o condiciones y con la publicación de un texto refundido de ese planeamiento que lógicamente también es publicada. Es evidente que aquella publicación del texto condicionado es obligatoria en los aspectos no supeditados a nada, y también en lo referente a los aprobados condicionadamente, si las condiciones son lo suficientemente claras. En todo caso, insistimos en que un aspecto clave es la correcta consideración de lo que debe ser una aprobación parcial y lo que debe ser una aprobación condicionada. Así, por ejemplo, no es viable una aprobación condicionada si falta un documento determinante o éste presenta deficiencias.

Ocurre a menudo que la aprobación definitiva de los planes urbanísticos no se produce de forma pura y simple. Es bastante común que la eficacia de esa aprobación definitiva –y, por ende, la vigencia del correspondiente instrumento de planificación- quede supeditada al cumplimiento de determinadas condiciones.

En ese sentido, junto a las hipótesis de aprobación pura y simple; de denegación sin matices; o de paralización de la aprobación definitiva a expensas de la subsanación de las deficiencias advertidas, el art. 132.3 del Reglamento de Planeamiento (RP) prevé la posibilidad de que se produzca una auténtica aprobación definitiva, aunque supeditando, eso sí, la entrada en vigor del plan a la previa comunicación (al órgano que hubiere otorgado la susodicha aprobación definitiva) de la adopción o cumplimentación de las condiciones impuestas con el fin de subsanar deficiencias o carencias que no exigieren modificaciones sustanciales del instrumento de ordenación.

Se trataría, pues, no de un acto de trámite, sino de un verdadero acto definitivo, no necesitado de un ulterior acto de confirmación o ratificación.

Así lo ha venido a reconocer recientemente la Sección 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo en su sentencia de 22 de septiembre de 2010 (Rº 4450/2009), a propósito de la aprobación definitiva de un Plan Parcial que imponía, ello no obstante, la condición consistente en que fuese solicitado un informe de la Confederación Hidrográfica. No sin añadir –el Tribunal Supremo- que la falta de publicación del planeamiento concernido, en modo alguno hacía que el acuerdo de aprobación definitiva condicionada mereciese ser calificado como de trámite.

Ello no obstante, desde el punto de vista estrictamente procesal, un acto suspensivo que, además, obligase al ente promotor a promover una nueva aprobación definitiva del plan, probablemente devendría impugnable de forma autónoma, al amparo de lo dispuesto en el art. 25.1 LJCA, al tratarse de una decisión de trámite de carácter cualificado, cuando menos susceptible de impedir la continuación del procedimiento.

En cualquier caso, debe quedar muy claro que, a salvo de lo que pueda disponer la legislación autonómica:

1º: La aprobación definitiva condicionada, conforme al art. 132 RP sólo será posible si las condiciones impuestas no llevan aparejada una modificación sustancial del planeamiento aprobado provisionalmente por la entidad promotora, y

2º: Que aún no hallándose en juego aspectos sustanciales del plan, el órgano competente para otorgar la aprobación definitiva podrá optar entre otorgar una aprobación definitiva condicionada o supeditar dicha aprobación al cumplimiento previo, por el ente promotor, de las condiciones que se consideren pertinentes (art. 132.3.b.2º RP).

Condiciones que, con independencia de la opción adoptada, no podrán obedecer, como es lógico, al mero capricho y que, como es obvio, deberán, por lo común, satisfacer las exigencias del principio constitucional de autonomía local; razón por la cual sólo podrán justificarse en la necesidad de respetar competencias e intereses públicos superiores o ajenos al ente promotor, o en la necesidad no menor de ver respetada la legalidad vigente y excluido, a su vez, cualquier atisbo de arbitrariedad por parte del planificador local.

En cualquier caso, de optarse directamente por una aprobación definitiva con condiciones sujetas a mera comunicación de cumplimiento, parecería que la aprobación definitiva como tal debiera considerarse producida en el mismo momento de su adopción; aunque en realidad ésa sea una disquisición en buena medida estéril, al quedar supeditada la vigencia del plan y, por ende, la eficacia del acuerdo de aprobación definitiva, a la publicación de "acuerdo" y "normas urbanísticas" en el correspondiente boletín oficial (art. 11 del texto refundido de la Ley de Suelo y art. 70.2 de la Ley Básica de Régimen Local).

Ese sería el estado de la cuestión en todos aquellos supuestos en los que la legislación autonómica hubiese adoptado criterios semejantes a los que se contienen en el art. 132 RP. Criterios, éstos, que en modo alguno cabe considerar contrarios al principio de seguridad jurídica; y ello, sencillamente, por las razones que acabamos de exponer en el párrafo precedente a propósito de la publicidad oficial como "condición de posibilidad" de los instrumentos de ordenación. Publicidad que, en buena lógica, no debería producirse antes del acto de comunicación del cumplimiento de las condiciones fijadas por el acto de aprobación definitiva.

Publicidad –vale la pena insistir- que, en lo que atañe a las "normas urbanísticas", dará nuevamente que hablar como consecuencia de la STS 3ª5ª, de 8 de octubre de 2010, Rº 4289/2006; pues se trata de una sentencia dictada con el designio de fijar definitivamente y con claridad la posición del Alto Tribunal a propósito del significado o alcance de la expresión "normas urbanísticas" a los efectos de la preceptiva publicación de estas últimas como condición de vigencia de los planes urbanísticos. Y todo ello, al cabo, para acabar afirmando que la publicación oficial de las normas escritas no será suficiente si no viene acompañada de la publicación oficial de los planos de ordenación y, en su caso, de las fichas dotadas de virtualidad ordenadora.

Puede ocurrir, no obstante, que una vez comunicado el cumplimiento de las condiciones fijadas a través del acto de aprobación definitiva del plan, el órgano (ordinariamente autonómico) que las impuso en su momento, considere que aquéllas no se han visto fielmente cumplidas y, por esa razón, decida paralizar "de facto" la entrada en vigor del nuevo instrumento de ordenación mediante la demora de la publicación oficial a la que ya nos hemos referido.

Craso error, porque en esa tesitura lo propio sería incoar un expediente de revisión de oficio o de lesividad (arts. 102 y 103 de la Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre) con el propósito de dejar sin efecto una aprobación definitiva del plan urbanístico, que ya pudimos ver que no era un acto de trámite, sino un verdadero acto definitivo. Y ello, con la posibilidad añadida de suspender formalmente la entrada en vigor del susodicho plan, a modo de medida provisional (art. 104 de la Ley básica 30/1992).

Una estrategia basada en la mera inactividad podría desembocar, pasado cierto tiempo, en una situación en la que el ente promotor del instrumento de ordenación podría considerar obtenida por silencio positivo la conformidad (de la comunidad autónoma, por regla general) con el modo o manera en que se habrían materializado las condiciones impuestas en el acto de aprobación definitiva, hasta el punto de impulsar, por su propia iniciativa, las gestiones necesarias para la entrada en vigor del nuevo plan. No en vano, si el Tribunal Supremo ha admitido que los planes urbanísticos "contra legem" pueden verse aprobados definitivamente por mor del silencio administrativo positivo (STS 3ª5ª, de 30 de septiembre de 2009, Rº 2978/2005 y STS 3ª5ª, de 27 de abril de 2009, Rº 11342/2004), con mayor razón habrá que admitir el mismo escenario para una pieza menor.

De acuerdo con la regulación por el Reglamento de Planeamiento Urbanístico de la aprobación definitiva de los planes, en el artículo 132.3.b), se prevé que se suspenda la aprobación del Plan por deficiencias que deba subsanar la entidad u organismo que hubiere otorgado la aprobación provisional, devolviendo a ésta el expediente. Así pues, en principio lo que ocurre es que se suspende la aprobación, lo que es coherente con el resto del artículo que distingue entre que las modificaciones sean sustanciales o no. Si lo son, el Plan ha de someterse de nuevo a información pública y, en su caso, a audiencia de las Corporaciones Locales a cuyo territorio afecte, elevándose finalmente, y previo acuerdo de la entidad, a la aprobación definitiva. Si no lo fueran, el órgano competente para la aprobación definitiva señalará en su acuerdo si, una vez subsanadas por la entidad que hubiere otorgado la aprobación provisional, debe elevarse de nuevo a la aprobación definitiva o si el Plan entra en vigor directamente sin necesidad de este último trámite, una vez realizada la subsanación por la entidad u organismo citado, de la que se da cuenta a la Administración competente.

Esta regulación, que era común a todo el territorio nacional, tras la STC 61/1997 se ha diversificado totalmente y hay que acudir a la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma para comprobar qué modalidades de aprobación condicionada se recogen.

Por ajustarme a un modelo que se acomode a las cuestiones planteadas, se puede afirmar que la aprobación condicionada puede tener distintas intensidades:

Un nivel de intensidad inferior en el que se produce la aprobación definitiva, a reserva de subsanación de deficiencias, cuando las modificaciones a introducir sean de escasa relevancia, careciendo de ejecutividad en aquellos sectores o zonas afectadas hasta tanto se subsanen por acuerdo del órgano competente municipal. Este nivel se corresponde con el recogido en el último inciso del artículo 132.3.b) RPU relativo a las deficiencias no sustanciales. A este respecto, aunque la legislación autonómica no diga nada, parece claro que debe haber un sistema de control por la Administración Autonómica sobre el cumplimiento de las subsanaciones por la entidad local. Este supuesto se prevé para cuestiones de "escasa relevancia", suele decirse, pero esa escasa relevancia puede no serlo tanto o, en su cumplimiento, la entidad local puede haber errado o haber usado la habilitación para ir más allá de lo ordenado. Por tanto, parece que lo más compatible con la protección de la seguridad jurídica y la garantía del respeto de la legalidad sería que hubiera un pronunciamiento expreso sobre el cumplimiento de las condiciones impuestas. Sin embargo, desde la perspectiva de la impugnabilidad de la aprobación definitiva condicionada, si se acepta que no hay necesidad de nuevo pronunciamiento sobre el cumplimiento de las condiciones, no se plantearían excesivos problemas puesto que a través del acto aplicativo se podría impugnar indirectamente el instrumento de planeamiento y debatir sobre la efectiva subsanación de deficiencias que condicionaban su eficacia.

En el nivel máximo, el condicionamiento puede determinar la suspensión de la aprobación cuando se trate de deficiencias por incumplimiento de la legalidad vigente o por razones de oportunidad territorial o que afecten al modelo territorial del Plan, debiendo subsanarlas el Ayuntamiento, abriendo nueva información pública conforme a las normas reguladoras de la tramitación municipal del Plan. Se correspondería con el supuesto de modificación sustancial del artículo 132.3.b), apartado segundo, e implica la necesidad de reproducir el trámite de información pública, nueva aprobación provisional y definitiva. Ningún problema.

Nivel intermedio. A mi modo de ver el más conflictivo. Se trata de que se produce la aprobación definitiva parcial y tiene por efecto el que se suspendan los efectos del plan en algunas áreas determinadas. En principio parece lógico que, dada la complejidad que tiene la aprobación de un Plan General, se abra la posibilidad de que, para determinadas áreas, el plan no tenga vigencia siempre que la aprobación del resto no haga perder coherencia al modelo territorial. Además, esta modalidad se asocia a una figura complementaria destinada a dejar constancia de que se ha aprobado la ordenación del área que había quedado excluida. Se trata de un documento refundido cuya finalidad sería recoger las novedades introducidas, invalidando los documentos anteriores que resulten afectados. Así pues, no parece que haya nada que objetar: cuando se aprueba el plan cabrá la impugnación directa de aquello que se haya recogido en la aprobación definitiva y, respecto de aquellas áreas excluidas de aprobación habrá que esperar a que se publique el texto refundido para poder articular la impugnación directa en relación con las normas que afecten a tales áreas.

Formalmente la cuestión no presenta muchos obstáculos. Las dificultades surgen en la práctica. Sea porque existen deficiencias técnicas por parte de los encargados de la elaboración del plan, sea porque razones políticas mueven a aprobar el plan con precipitación, porque hay elecciones, por ejemplo, es frecuente que se acuda a esta figura de aprobación parcial con cierto abuso. Así es bastante normal que, por ejemplo, la Comunidad Autónoma, digamos en febrero de 2003, apruebe definitivamente el PGOU de X a reserva de subsanación de las deficiencias que describe, de manera que hay diversos sectores que quedan fuera de esa aprobación definitiva. Varios meses después aprueba la ordenación de alguna de esas partes. Otros meses después, el de otra. Pero en ambos casos con la salvedad de otras áreas que deberán ser subsanadas, y así sucesivamente. Es real.

Hay que añadir que la técnica del documento refundido tampoco parece resultar muy útil porque cuando por fin se han subsanado todas las deficiencias se ha de elaborar el documento refundido por el Ayuntamiento, pero les cuesta hacerlo de manera que los interesados han de moverse en la maraña de sucesivos acuerdos aprobatorios de porciones del plan con la evidente confusión.

La consecuencia es que los administrados, incluso los iniciados que se dedican profesionalmente a actividades directamente concernidas por el urbanismo, no digamos el ciudadano medio, se encuentran perdidos. A esto hay que unir que la terminología empleada es difícil de entender. Normalmente se usan códigos del tipo "ámbito del suelo urbanizable sin sectorizar SUZNS9RT del Sector S-7RT" de manera que es difícil que nadie sepa a qué se está refiriendo sin acudir al Ayuntamiento asistido de un técnico a investigar.

Este es un problema común con la forma en que se publican los planes ya que se anuncia el acuerdo de aprobación definitiva y las normas urbanísticas, pero no se incluyen los planos y otra documentación gráfica. Respecto de esta cuestión puede que haya cierta esperanza dada la redacción del artículo 11.3 del TRLS de 2008 que prevé que en los procedimientos de aprobación o de alteración de instrumentos de ordenación urbanística, la documentación expuesta al público deberá incluir un resumen ejecutivo expresivo de la delimitación de los ámbitos en los que la ordenación proyectada altera la vigente, con un plano de su situación, y alcance de dicha alteración.

Efectivamente, el procedimiento complejo de aprobación de los planes urbanísticos, con intervención de distintas Administraciones urbanísticas, es fuente de inseguridad jurídica, especialmente cuando la aprobación definitiva del plan queda subordinada al cumplimiento de una serie de condiciones, escenario de la pregunta sometida a nuestra consideración.

Hemos de recordar que el carácter bifásico del procedimiento de aprobación de muchos planes urbanísticos no altera su naturaleza de normas municipales. Sin embargo, esta afirmación se desdibuja cuando el resultado de la aprobación no es aprobatorio, sino desestimatorio o condicionado, es decir, en aquellos casos en que la Administración autonómica deniega la aprobación definitiva del plan urbanístico, o no lo aprueba íntegramente, o la condiciona a la introducción de modificaciones, o incluso introduce ella misma modificaciones al plan. Desde el punto de vista procesal, esta circunstancia conduce a que la Comunidad autónoma sea también (co) demandada en un eventual recurso contencioso-administrativo contra el plan (art. 21.2.b) de la Ley Jurisdiccional).

En mi opinión, la aprobación condicionada de un plan equivale, en realidad, a una aprobación parcial, de modo que la entrada en vigor íntegra no se produce hasta que se cumplan las condiciones impuestas en el acto de aprobación definitiva, esto es, hasta que el plan se rectifique en el sentido propuesto por el órgano autonómico, ya que, a mi juicio, estamos ante condiciones suspensivas que retrasan la eficacia del plan en su integridad. Sin embargo, la suspensión sólo afecta a una parte del plan, la afectada por el condicionado, pudiendo el resto entrar en vigor y desplegar plenos efectos jurídicos.

Recuerdo que, al tratarse de normas jurídicas, la eficacia de los planes comienza con su publicación oficial, en los términos del artículo 70.2 de la Ley Básica de Régimen Local, y que también se publica el acuerdo de aprobación definitiva (art. 11.2 TRLS). La vigencia de los planes se condiciona a la publicación de sus normas, aún cuando la aprobación definitiva esté atribuida a la Comunidad Autónoma. Sin embargo, la vigencia íntegra de un plan condicionado queda suspendida o aplazada hasta el momento del cumplimiento de la condición: el plan condicionado sólo parcialmente estará en vigor, únicamente en la parte del plan no afectada por la condición.

Ahora bien, con ello tampoco respondemos a la pregunta de si es necesario un acuerdo expreso ulterior de la Administración autonómica que constate que las condiciones se han cumplido y que el plan se ha rectificado en el sentido propuesto. Evidentemente, este control posterior debería existir, e implicará el levantamiento de la suspensión y la entrada en vigor íntegra del plan. De acuerdo con el artículo 50.2 del TRLS, siempre será posible impugnar el acuerdo de aprobación definitiva, mediante recurso administrativo o jurisdiccional, según proceda. A estos efectos, creo que resulta indiferente que el primer acuerdo de aprobación definitiva condicionado se considere como un mero acto de trámite de un procedimiento que culminará cuando se levante la suspensión, porque como acto de trámite podría igualmente ser impugnado si consideramos que incide en el fondo del asunto o determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, en el sentido de la Ley 30/1992. Y, por supuesto, también será posible recurrir el plan urbanístico aprobado parcialmente o condicionado, mediante recurso contencioso-administrativo, que es el propio de las disposiciones de carácter general.

Por otro lado, creo que los acuerdos condicionados, equivalentes a una aprobación parcial, sólo están justificados en supuestos muy restringidos, por causas tasadas que deberían quedar expresamente reguladas en la normativa autonómica para reducir al máximo la inseguridad jurídica que generan. En general, el aplazamiento o suspensión de una parte del plan sólo será posible cuando las deficiencias observadas no afecten a la coherencia total del plan, ni sean de tal entidad que no puedan ser subsanadas, y sólo será apropiado cuando el propio órgano administrativo no tenga competencias para introducir las rectificaciones de oficio. Probablemente, el mismo acuerdo de aprobación definitiva que condiciona la entrada en vigor íntegra del plan establecerá el alcance y los términos de la condición (a qué preceptos del plan afecta y a cuáles no, cuáles están en vigor y cuáles no, si habrá una comprobación posterior, en qué plazo hay que introducir las rectificaciones, etc); incluso, como digo, el órgano autonómico podría introducir de oficio modificaciones o rectificaciones en aquellos ámbitos de competencia autonómica.

Lo ideal, en definitiva, sería que quedase claramente fijado el alcance de la aprobación definitiva del plan, algo que no siempre sucede, como demuestra un análisis de los litigios que llegan a los tribunales. Y así, encontramos pronunciamientos jurisprudenciales que han anulado actos de aprobación condicionados por razones de seguridad jurídica, que ofrecen pautas interpretativas sobre cuándo están justificadas, y cuándo no, las condiciones que impone la Administración autonómica. Por ejemplo, la STS 5 octubre 2005 anula una condición autonómica por su imprecisión y por ser susceptible de interpretaciones diversas, lo que genera, a juicio del tribunal, una enorme inseguridad jurídica y arbitrariedad en la aplicación de la norma.

De lege ferenda sería conveniente que la normativa autonómica contemplara esta casuística, regulando los distintos tipos de aprobación definitiva y sus consecuencias. En este sentido, un recorrido por la normativa urbanística autonómica permite concluir que existen cinco contenidos posibles del acuerdo de aprobación definitiva del plan, que resumo aquí para ofrecer respuestas concretas -y, sobre todo, útiles- a la pregunta planteada:

a) Aprobación definitiva íntegra, cuando el plan urbanístico se ajusta a las condiciones de legalidad fijadas por la norma.

b) Aprobación definitiva íntegra con publicación condicionada, cuando se aprecien deficiencias legales de escasa importancia, consistentes en errores materiales, de representación gráfica, de hecho o aritméticos, cuya subsanación no exija una nueva aprobación provisional. En este supuesto, la publicación de la norma quedará suspendida hasta que el Ayuntamiento pueda acreditar que ha subsanado las deficiencias. Si en el plazo fijado por la norma no se rectifican las irregularidades observadas, el órgano autonómico las realizará de oficio. La normativa urbanística debería disponer expresamente que no se podrá publicar el plan si no se acompaña copia de la resolución favorable del órgano autonómico que verifica el cumplimiento del condicionado propuesto.

c) Aprobación definitiva parcial, cuando las objeciones de la Administración autonómica permiten la aprobación y entrada en vigor de una parte del plan, y la denegación o suspensión de otra parte, siempre que no se ponga en cuestión la coherencia de la totalidad del documento ni afecte al modelo territorial adoptado. Ello supone que una parte del plan entrará en vigor y otra quedará en suspenso hasta su rectificación en los términos fijados por la resolución aprobatoria, quedando levantada la suspensión cuando el órgano autonómico dicte resolución expresa al respecto o introduzca de oficio las rectificaciones necesarias.

d) Suspensión motivada de la aprobación definitiva, que implica una suspensión íntegra (no parcial) del plan cuando las deficiencias afecten a la totalidad o a la mayor parte del instrumento de planeamiento.

e) Desestimación de la aprobación definitiva, por resolución motivada, cuando las deficiencias observadas sean insubsanables.

Desde el título mismo del presente tema se nos invita a responder a las preguntas formuladas teniendo siempre en mente el principio de seguridad jurídica. Habremos de entender que esa sensata llamada aconseja la toma en consideración tanto de la vertiente objetiva de la seguridad jurídica (certeza de las normas, aquí de las determinaciones del planeamiento urbanístico) como de la subjetiva (previsibilidad de los efectos de su aplicación por los poderes públicos).

Pues bien, respondiendo a la primera de las preguntas entiendo que la salvaguarda del principio de seguridad jurídica pasa, cuando de la aprobación condicionada de los planes urbanísticos se trata, por ceñir los efectos de la condición suspensiva a las determinaciones del planeamiento a las que estrictamente se refiera aquélla. En rigor, la consideración de esa condición como una carga del acto administrativo y no como el motivo de la denegación de la autorización radica justamente en su limitado alcance objetivo. Dicho de otro modo, resulta factible la aprobación definitiva, aunque condicionada, de un instrumento de planeamiento porque sólo alguna o algunas de sus previsiones deben ser revisadas y porque la revisión es factible sin afectar a la arquitectura global del plan concernido, si así no fuera bajo la apariencia de una aprobación condicionada se estaría imponiendo una auténtica revisión o modificación del plan.

Consecuentemente, respecto a las disposiciones y determinaciones del plan a las que no alcance la condición parece que habrá de estarse al acuerdo de aprobación, mientras que para las restantes será preciso aguardar al ulterior acuerdo en el que se constate el cumplimiento de las condiciones. En el bien entendido que, también en aras de la preservación del principio de seguridad jurídica en su vertiente objetiva, esta ulterior resolución administrativa debe tener el mismo régimen de publicidad y difusión que el establecido para el acuerdo de aprobación originario. Más aún, lo procedente sería, siempre desde la perspectiva que nos proporciona el principio de seguridad jurídica, una nueva publicación íntegra del plan urbanístico en la literalidad resultante del cumplimiento de las condiciones impuestas por la Administración competente para otorgar la aprobación definitiva.

También en línea con lo expuesto, no creo que los acuerdos de aprobación condicionada puedan considerarse actos de trámite respecto de las disposiciones y determinaciones del plan no comprendidas en la condición. Esas disposiciones y determinaciones deben adquirir vigencia a la mayor brevedad pues nada se opone a ello y en aras de la certeza del planeamiento que ordene los usos del suelo en un determinado municipio o sector del mismo.

De no ser así, no estaríamos propiamente ante una aprobación condicionada sino ante una denegación motivada de la aprobación con posibilidad de presentación de un nuevo instrumento de planeamiento (previo el cumplimiento, en su caso, de los trámites procedimentales oportunos, que variarán en función de que la condición afecte a determinaciones estructurales del plan o no).

En el caso de las disposiciones y determinaciones concernidas por la condición parece indudable que nada impedirá que la entidad local promotora del plan urbanístico impugne el acuerdo de aprobación condicionada en aquello que priva de efectos inmediatos al plan. El interés legítimo que ostenta la entidad local es indudable y no menos indudable es el resultado que para ella reviste la condición: envés de la denegación de la aprobación definitiva.

No parece, sin embargo, que para el resto de eventuales afectados pueda alcanzarse la misma conclusión toda vez que las previsiones del plan sólo nacen para ellos desde el momento en que se produzca su aprobación definitiva y ésta ha sido negada a lo que en puridad no son, en lo que ahora estrictamente interesa, sino una suerte de propuesta de resolución.

Como quiera que esa propuesta de resolución no es vinculante —en otro caso no estaríamos hablando de aprobación condicionada—, hemos de concluir que su elevación a la Administración competente es un acto de trámite en el seno de un procedimiento complejo, sin que los particulares puedan controvertir aquello que nunca nació al mundo del Derecho porque fue abortando en el seno de las relaciones interadministrativas.

Finalmente, aunque pudiera sostenerse que resulta más coherente la denegación de la aprobación en lugar de someter ésta a condición creo que existen indudables razones prácticas a favor de esta alternativa. Destacadamente, el hecho de que las condiciones que puedan introducirse no afectarán a la integridad del nuevo instrumento de planeamiento, por más que incidan sobre alguna de sus determinaciones estructurantes. Debe facilitarse la entrada en vigor de aquello que no esté condicionado y que pueda nacer autónomamente al mundo del Derecho, evitando la conversión de la condición en ratio decidendi de la denegación de la autorización, incluso en aspectos por entero ajenos a la razón misma de decidir. De lo contrario, se corre el riesgo bien de que no se condicione en absoluto un plan urbanístico, pese a que medien razones que aconsejen acudir a esta solución, bien de que cualquier condicionante eche por tierra todo un proceso de ejercicio pleno de la potestad de planeamiento territorial, incluso en aquellos extremos que nada tengan que ver con la condición.

Desde la perspectiva práctica de la actuación del planificador en Cataluña, muy especialmente en las relaciones de aprobación provisional municipal y aprobación definitiva autonómica, la tozuda realidad nos dispensa, esencialmente, dos tipos de pronunciamientos:

a) Por una parte, se "aprueba definitivamente la correspondiente figura de planeamiento urbanístico pero se condiciona (suspensivamente) la debida publicación" en el diario oficial a la incorporación de prescripciones urbanísticas, en su caso, mediante un Texto Refundido. Posteriormente, y en su momento, se aprueba el Texto Refundido que incorpora esas prescripciones –texto refundido realizado y elevado por la Administración Municipal o, caso contrario, con incorporaciones de oficio, por la Administración Autonómica- ordenando la debida publicación –a los efectos de la entrada en vigor de la nueva figura de planeamiento con el tenor del texto refundido elaborado-.

b) Por otra parte, no se aprueba definitivamente sino que "se suspende (se condiciona suspensivamente) la aprobación definitiva de la figura de planeamiento urbanístico" hasta la incorporación de prescripciones urbanísticas, en su caso, mediante un Texto Refundido. Posteriormente y en su momento se aprueba definitivamente la figura de planeamiento urbanístico con el Texto Refundido que incorpora esas prescripciones –texto refundido realizado y elevado por la Administración Municipal o, caso contrario, con incorporaciones de oficio, por la Administración Autonómica- y se ordena la debida publicación –a los efectos de la entrada en vigor procedente-.

Ya de entrada debe indicarse que esos supuestos se van admitiendo pacíficamente, cuanto menos, en la medida que se funden en razones de economía procedimental, celeridad, eficacia y eficiencia.

No obstante, no cabe desconocer las cautelas en el análisis jurisdiccional que en esa tesitura cabe detectar y deben potenciarse para evitar un ejercicio perverso o desviado del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico bien en general para la ordenación final a acometer, bien en el ejercicio de las competencias municipales y autonómicas en liza.

Siendo ello así y en los supuestos de ejercicio pacífico y jurídicamente bien orientado de esos supuestos, la primera indicación que debería establecerse es que no puede pasarse por alto que el ejercicio de las potestades urbanísticas de planeamiento en lo que a "intereses municipales" hace referencia se debe concretar en el acto de aprobación provisional que posteriormente ante el ejercicio aceptable de esos supuestos se puede "reconsiderar" en la aprobación de las correspondientes prescripciones, en su caso, en sede de aprobación del Texto Refundido pero, eso sí, en el estricto perímetro de las concretas prescripciones que se hayan planteado, sin que sea dable desbordar ese ámbito.

Y de la misma manera, igualmente, debe dejarse anotado que en el ejercicio de las potestades urbanísticas de planeamiento en lo que a "intereses supramunicipales" hace referencia, se debe concretar que en cualquiera de los actos a que se ha hecho mención es sólo donde cabe aceptar ese ejercicio sin que sea dable reconocer posteriormente en sede de conformidad o no con la incorporación de prescripciones o aprobación o no del texto refundido que pudiera desbordar su perímetro con nuevos añadidos o reconsideraciones. La actuación del planificador al final sólo cabe en orden al estricto ajuste o no a lo que por primera y única vez se haya establecido.

Se manifiesta todo ello ya que, seguramente, de un lado, la certeza y seguridad jurídica a exigir en la tramitación seguida y al dictado de las correspondientes ordenaciones urbanísticas de fondo, y, de otro lado, el adecuado equilibrio entre el ejercicio de competencias municipales y autonómicas, obliga a no autorizar demoras ni mucho menos autorizar cambios o, peor todavía, reconsideraciones del posicionamiento de ordenación para intereses locales y supralocales que por las administraciones competentes se han hecho valer.

En esa tesitura bien se puede comprender que no se estiman procedentes pronunciamientos de suspensión tácticos que no se pronuncien sobre la ordenación definitiva a acometer o que se pudiera permitir replantear nuevas ordenaciones a modo de indefinidos y reiterados pronunciamientos suspensivos posteriores para cualesquiera nuevos ámbitos de ordenación.

Si esto es así, la conclusión a la que debe llegarse es a que los pronunciamientos que incorporan, en esencia, una condición suspensiva van a tener la naturaleza de actos de trámite, pero cualificado, ya que predeterminan la ordenación final a acometer y, por ende, son perfectamente impugnables.

Como también lo son con manifiesta obviedad los finales actos de aprobación o/y publicación final por su naturaleza de resoluciones finales. Y ello es así al punto que, como fácilmente es de observar en la práctica, planteado recurso contencioso para los primeros y tiempo o mucho tiempo después para los segundos, se opera la tan procedente solicitud de acumulación de autos para dilucidar en un solo proceso las controversias de interés para la correspondiente figura de planeamiento.

Dicho en otras palabras, si se defiende que la correspondiente administración puede desviadamente demorar e ir cambiando, en más de una vez y sucesivamente, de criterio en el ejercicio de las potestades que se le atribuyen, huyendo de las obligaciones que le corresponden y obligan en el momento de ejercitar totalmente y en su integridad material el pronunciamiento procedente en sede de aprobación definitiva o/y se defiende que esos pronunciamientos, que se consideran desviados, no son recurribles, la perplejidad puede resultar mayúscula en la medida que sin ningún control, indefinida y sin límite temporal, se pueden obstar, precarizar y hasta dejar sin sentido el ejercicio de las competencias municipales, o la debida tramitación y resolución que requiere la tan sentida prosecución de un procedimiento de planeamiento urbanístico desde el punto de vista general.

Expuesto lo anterior debe resaltarse que finalmente es de esperar que se produzca la publicación en forma de la correspondiente figura de planeamiento urbanístico y la misma entre en vigor.

Entrada en vigor que tiene una ubicación temporal que puede ser distinta a la ubicación temporal del acto de aprobación definitiva condicionada o del acto dando por cumplida la condición, pudiéndose descartar inclusive supuestos en que la correspondiente figura de planeamiento inclusive prescribe un plazo de "vacatio legis" y su entrada en vigor se demora hasta una fecha posterior y que se justifica en razón a necesidades e intereses urbanísticos.

Ciertamente la existencia de esas ubicaciones temporales a veces nada próximas sino distantes -meses y a veces con algún año de distancia- complican, como no puede ser de otra manera, pluralidad de supuestos como pudiera ser no sólo algunos supuestos indemnizatorios o/y de valoraciones sino también aquellos en que el régimen legal y reglamentario urbanístico y a no dudarlo de planeamiento urbanístico, en su caso de necesaria cobertura para la correspondiente figura de planeamiento, se modifica tan habitual, permanente y asiduamente –a veces en menos de un año o en pocas semanas o meses-.

Más todavía se enfatiza esa complicación cuando en las demoras que se producen se evidencia que buscan y se instrumentalizan tan interesadamente para conseguir lograr una menor indemnización o una menor valoración o un régimen más desfavorable para algunos particulares o unas mayores cesiones o cargas a favor de la Administración municipal o autonómica planificadora.

En ese clima nada pacífico y, desde luego, digno de las más enfrentadas controversias parece indudable que lejos de una interpretación literal y formalista de las normas jurídicas y régimen jurídico aplicables, deberá acentuarse y examinarse muy detenidamente el supuesto que se contemple para, en el mejor de los casos y cuanto menos, establecer el recto sentido de la interpretación procedente ya que todo conduciría a pensar que nos hallamos ante supuestos patológicos tan instrumental e interesadamente buscados que, inclusive, en otras mayores órbitas, pudieran plantear la necesidad de atender a otras instituciones generales de derecho –fraude de ley, abuso de derecho, etc-.

Obsérvese que la defensa del caso se ha centrado en el plano de los tan sentidos principios de economía procedimental, celeridad, eficacia y eficiencia y ello obliga a reconocer que si las administraciones hubieran actuado con escrupulosidad de forma ajustada a derechos, las consecuencias lesivas, perjudiciales o de menor relevancia jurídico urbanística no se hubieran producido por lo que bien parece que no tiene sentido jurídico alguno tratar de atribuir a conductas de las administraciones planificadoras no totalmente ajustadas a derecho y merecedoras de ser redirigidas a ese ámbito que pudieran estimarse justificativas de esos efectos de menor indemnización o de menor valoración o de régimen más desfavorable para algunos particulares o unas mayores cesiones o cargas a favor de la administración municipal o autonómica planificadora

Cabe enfatizar, de entrada, ciertas puntualizaciones que previenen de aquellas modificaciones estructurales del plan que pretendan hacerse bajo los ropajes de una aprobación condicionada -sin perjuicio de que en caso de cambios sustanciales deba someterse de nuevo a información pública y, en su caso, a audiencia- o que advierten sobre la importancia de que estos ajustes sean precisos y no se vean alterados posteriormente pues, dada la dificultad técnica que entraña toda planificación y la gran mutabilidad que experimenta, estas circunstancias pueden afectar a la previsibilidad y a lo que cabe esperar de ciertos estándares de seguridad jurídica.

La mayoría de las respuestas no encuentran reparos, ya bajo la óptica procesal, a la consideración de impugnable (bien como acto definitivo, bien como de trámite cualificado) del acto de aprobación que impone las condiciones, explicando algunos que, en cualquier caso, no se precisaría de una ulterior confirmación o ratificación.

Hay quienes detectan una equivalencia entre la aprobación condicionada de un plan y la aprobación parcial, de modo que la entrada en vigor íntegra no se produciría hasta que se cumplieran las condiciones, esto es, hasta que se rectifique el plan en el sentido propuesto, por tratarse de condiciones suspensivas que retrasan su eficacia. En sentido opuesto, alguna opinión advierte sobre la necesidad de distinguir estos supuestos de los de aprobación parcial (que implicaría denegar la aprobación definitiva de la parte que se cuestione).

Finalmente, no falta quienes aconsejan una nueva publicación íntegra del plan urbanístico en la literalidad resultante del cumplimiento de las condiciones impuestas por la Administración competente para otorgar la aprobación definitiva.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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