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DERECHO LOCAL

Análisis del mecanismo de financiación para el pago a proveedores de las entidades locales: la pretendida solución definitiva

Por D. Emiliano Sanz Rubio

Interventor-Tesorero. Miembro del Comité Técnico de la Comisión de Haciendas Locales de la FEMP.

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I. Introducción

El presente trabajo no pretende detenerse en la simple explicación del contenido del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales (EDL 2012/15508) y del Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores (EDL 2012/24888), sino que, transcurridos los momentos iniciales de implementación de las primeras fases del sistema, pretende levantar la vista y enfocar el nuevo modelo de gestión que, en términos de sostenibilidad financiera y de forma obligatoria, garantiza como primer hito dichas normas.

El acento sobre el que se desarrolla este análisis se sitúa en resaltar que, frente a la ordenación precedente tanto en materia de Estabilidad Presupuestaria -singularmente en el ámbito local, el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales EDL 2007/183870), como en mecanismos parecidos de liquidez que a continuación se citarán; las normas que ordenan el mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales establecen medidas directas -retención de la participación de las Entidades locales en los tributos del Estado (arts. 11 RD-ley 4/2012 y 8.2 RD-ley 7/2012) e institucionales por parte de la Administración del Estado -el sometimiento a actuaciones de control por parte de la Intervención General de la Administración del Estado y la valoración del Informe de Seguimiento del cumplimiento del Plan de Ajuste por Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (art. 10 del RD-ley 7/2012)- que van permitir y a buen seguro van a jalonar una nueva etapa en la tutela financiera de la Entidades Locales. En este sentido, ya desde el primer momento ha de señalarse que en dicha regulación institucionalmente se desplaza o desapodera la actuación de las comunidades autónomas que tienen atribuidas en sus Estatutos de Autonomía la tutela financiera de las entidades locales, residenciando todo el ámbito de control y tutela en el Estado.

II. Elementos definidores del mecanismo de financiación para el pago a proveedores. Análisis comparativo respecto a los antecedentes normativos próximos en materia de instrumentalización de mecanismos de liquidez para las entidades locales: carácter obligatorio y la necesidad de adoptar medidas de sostenibilidad financiera

El Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan las obligaciones de información y los procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales constituye un hito en el marco normativo de carácter financiero local, desde luego desconocido por la severidad de sus plazos, la eficiencia de la tecnología que está requiriendo, la movilización de los equipos financieros de las Entidades Locales y la obligatoria actuación de los órganos de gobierno.

En este último punto destaca su diferencia respecto a las dos normas precedentes y de las que hemos dado ya cuenta en otros trabajos de derecholocal.es. Así, si bien tanto en el Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar a las entidades locales el saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y autónomos (EDL 2009/42051), como en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales (EDL 2011/118864), se aprobaron medidas para facilitar el cumplimiento de la obligación de pago a sus acreedores, su eficacia ha sido cuanto menos moderada y, desde luego, presentaban unas características muy diferentes al mecanismo objeto de este trabajo.

En el primero de los casos, las medidas consistieron en instrumentar una operación especial de endeudamiento y una línea de avales del Instituto de Crédito Oficial.

En cuanto a la operación de endeudamiento prevista en el RD-ley 5/2009, el importe del crédito a formalizar se cifraba en la suma tanto de la cuantía del saldo negativo remanente de tesorería negativo derivado de la liquidación 2008 así como, en su caso, en el importe de las obligaciones vencidas y exigibles que quedaron pendientes de aplicar al presupuesto; requería de la aprobación por la Entidad Local de un plan de saneamiento; la operación de endeudamiento y el plan de saneamiento debían ser aprobados por el Pleno de la Corporación; el periodo de amortización máximo era de seis años con uno o dos años de carencia; y la operación de endeudamiento no recurría a autorización administrativa del Ministerio de Economía y Hacienda o de la Comunidad Autónoma correspondiente en el caso de que tenga atribuida en su Estatuto de Autonomía la tutela financiera de las entidades locales. Por tanto, a los efectos del presente estudio debemos de resaltar que quedaba completamente en el ámbito de la potestad de la Entidad Local el suscribir dicha operación dado que no existía otra obligación que la prevista en el art. 193 texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo -TRLRHL- (EDL 2004/2992).

Respecto al RD-ley 8/2011, el Capítulo II preveía igualmente otra fórmula de cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, a través de la concertación de una operación de crédito, pero ahora con el Instituto de Crédito Oficial. En esta ocasión, el importe máximo a concertar es el 25 % del importe anual de las entregas a cuenta de la participación de la entidad local en tributos del Estado del año 2011, una vez descontados los reintegros correspondientes a las liquidaciones definitivas de aquella participación del ejercicio 2008 y anteriores; ahora, de una forma expresa, se señala que la financiación tendrá por objeto la cancelación de sus obligaciones pendientes de pago con empresas y autónomos derivadas de la adquisición de suministros, realización de obras y prestación de servicios -en el anterior RD-ley, pese a su denominación, sólo se hacía referencia a "deudas con acreedores", por tanto, incluía a cualquier tipo de deudor-, pero limitado al principal de las obligaciones reconocidas, vencidas, líquidas y exigibles pendientes de pago o pendientes de aplicar al presupuesto del ejercicio de 2010 y correspondientes a suministros, obras o servicios entregados con anterioridad a 30 de abril de 2011; el plazo de cancelación de las operaciones de endeudamiento no podría ser superior a tres años ni podrían concertarse con períodos de carencia, debiendo quedar cerrada el 31 de diciembre de 2014; igualmente, en este operación, se requería la aprobación por el Pleno pero no de la operación sino de la iniciativa sobre la misma, dado que la competencia para acordar su concertación vendrá determinada por lo dispuesto en el art. 52 TRLRHL; finalmente, la operación de endeudamiento no requería de autorización administrativa del Ministerio de Economía y Hacienda, o de la Comunidad Autónoma correspondiente. Esta operación que no requería de un Plan de Saneamiento, no obstante también dejaba en discrecionalidad de cada Entidad Local, la decisión se implementar la solución financiera de convertir al deuda comercial, expresamente identificada en este ultimo RD-ley en deuda bancaria. La no adopción de esta medida no determina ninguna consecuencia distinta de la citada del art. 193 TRLRHL en el caso de liquidación con saldo negativo de Remanente de Tesorería para gastos generales o el devengo de las obligaciones accesorias a la principal, establecidas en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (EDL 2004/184272).

Frente a estos modelos de precedentes, desde el punto de vista normativo, el RD-ley 4/2012 establece un "mecanismo ágil de pago y cancelación de deudas con proveedores de entidades locales" pero, sobre todo, obligatorio para las mismas. En este sentido, el apartado 1º del art. 9 de la norma determina que son los contratistas los que podrán voluntariamente hacer efectivo el pago de sus derechos de cobro formalmente reconocidos mediante presentación al efecto en las entidades de crédito.

Los elementos configuradores del mecanismo se invierten. La iniciativa -y, por tanto, la eficacia de la medida que contiene el RD-ley 4/2012- ya no residencia en las Entidades Locales sino en los acreedores[1] y las Entidades Locales sólo podrán optar entre la concertación de la operación de endeudamiento a largo plazo prevista en el art. 10 y, en su defecto, ser sujeto de las correspondientes retenciones en su participación en los tributos del Estado, de acuerdo con lo previsto en el art. 11.

Otra diferencia sustancial respecto a los antecedentes normativos es que se exige un Plan de Ajuste que debe ser "valorado positivamente" por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. En este ámbito, destacamos que se elimina la competencia de las Comunidades Autónomas del ejercicio de su función de tutela financiera y se exige una manifestación de voluntad positiva que no se denomina autorización para poder concertar la operación de endeudamiento a largo plazo.

Por tanto, podemos concluir este apartado afirmando que:

1º.- Si bien los anteriores mecanismos tenían cuantitativamente un importe más limitado, el RD-ley 4/2012 tiene vocación -salvo lo que más adelante se analizará respecto a los efectos extintivos de las deudas- de "solución final", al menos en lo que a la mora del sector local se refiere.

2º.- Si la sanción a la no implementación de las anteriores soluciones era la presión de los acreedores a las puertas de la Tesorería de las Entidades Locales, la sanción que el actual mecanismo de financiación impone es la presión de otros colectivos, fundamentalmente empleados públicos, pero también empleados de las denominadas empresas concesionarias, ya no a las puertas de un órgano financiero sino de un órgano de gobierno, de los que los medios de comunicación nos están empezando a dar cumplida noticia con ocasión de la aprobación de los Planes de Ajuste, en los que sólo se enuncian determinadas directrices.

El evidente acierto del RD-ley 4/2012 está fuera de toda duda, puesto que ante la existencia de un problema, no de solvencia pero sí de liquidez en el sector local, cuya solución, coincidimos, no puede ser que dicho desequilibrio recaiga sobre los acreedores de la Entidades Locales -ni pequeñas y medianas empresas y autónomos, ni grandes empresas o multinacionales-, impone un modelo de reacción contundente y con unos efectos en dos direcciones claramente diferenciadas. Por una parte, permite a los acreedores satisfacer sus derechos de cobro con carácter casi inmediato, y por otra, obliga a la Entidad local a concertar un operación de endeudamiento a largo plazo cuya amortización requiere de la adopción de una serie de medidas que aseguren la sostenibilidad financiera de dicha Administración, teniendo en cuenta la actual regulación que garantiza la prelación y el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las operaciones de endeudamiento. Así, cabe destacar que el art. 11 del RD-ley 4/2012, al regular las retenciones que procedan con cargo a las órdenes de pago que se emitan para satisfacer su participación en los tributos del Estado, expresamente indica que no que pueda afectar al cumplimiento de las demás obligaciones derivadas de las operaciones de endeudamiento financiero contempladas en el plan de ajuste[2], pero, igualmente, ha de subrayarse que no dice nada más sobre el resto de gastos y consumos públicos.

Los niveles de gastos, a la vista de los resultados de ingresos, deberán acomodarse puesto que, en otro caso, las consecuencias serán, desde el punto de vista interno, la liquidación con saldo negativo del Remanente de Tesorería para gastos generales y concurrencia de una nueva situación de tensión en la Tesorería; y, desde el punto de vista externo, al menos las siguientes:

1º.- Las previstas en el art. 193 TRLRHL [3], con la posibilidad de impugnación del correspondiente Presupuesto, como ha sido habitual en la práctica.

2º.- La Retención de los ingresos por participación en los tributos del Estado, de acuerdo con lo previsto en el art. 11 del RD-ley 4/2012 y en el art. 8 del RD-ley 7/2012, en el caso de incumplimiento de las obligaciones de pago de la operación de endeudamiento.

3º.- Según el art. 10.4 del RD-ley 4/2012, si se ha optado por la concertación de la operación de endeudamiento, la generación de remanente de tesorería negativo para gastos generales durante el período de amortización "comportará la prohibición de realizar inversiones nuevas en el ejercicio siguiente financiadas con endeudamiento, sean éstas materiales, inmateriales o financieras, directas, o indirectas a través de subvenciones concedidas a entidades dependientes".

4º.- El sometimiento a la valoración del Ministerio de Hacienda respecto al Informe de Seguimiento del Plan de Ajuste (art. 10 del RD-ley 7/2012).

5º.- El sometimiento a las correspondientes actuaciones de control por la Intervención General de Estado (art. 10 del RD-ley 7/2012).

6º.- La aplicación de una o varias de las medidas previstas en el Anteproyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad[4].

7º.- La aplicación de una o varias de las sanciones previstas en el Anteproyecto de ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, a cuyo contenido nos referiremos posteriormente.

En definitiva, se trata de un marco normativo completo que incluye las medidas de reacción, cuya ausencia, bien desde el punto de vista normativo, bien desde punto de vista operativo -accionando las vías actualmente previstas de tutela administrativas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-; EDL 1985/8184- han sido escasamente utilizadas y, salvo en el caso de la disolución del Ayuntamiento de Marbella, no se han desarrollado con toda su contundencia.

III. Reglas de ordenación del mecanismo de financiación para el pago a proveedores

En el presente apartado nos centramos en analizar tres aspectos concretos y destacados del régimen que define el Mecanismo de Financiación de Pago a Proveedores.

A) Fases del mecanismo

Resulta conveniente para una adecuada sistematización de la normativa contenida en los RD-ley 4/2012 y 7/2012, esquematizar las distintas fases que definen y ordenan su configuración.

En este sentido, proponemos el siguiente esquema del sistema:

PRIMERA FASE. Fase previa de determinación de la Deuda con proveedores de la Entidades Locales.

Dicha fase está integrada por las siguientes subfases:

a) Primera Relación Certificada del día 15 de marzo de 2012 (art. 3 del RD-ley 4/2012).

b) Segunda Relación actualizada de los certificados individuales expedidos a instancia de los contratistas correspondiente a remitir el 5 de abril de 2012 (art. 4 del RD-ley 4/2012).

c) Tercera Relación actualizada de los certificados individuales expedidos a instancia de los contratistas correspondiente a remitir el 5 de mayo de 2012 (art. 4 del RD-ley 4/2012).

En las aclaraciones que el Ministerio efectuó en la Jornada celebrada en la FEMP el 21 de enero pasado, avanzo que dichas relaciones podrían ampliarse hasta los meses de junio y julio.

SEGUNDA FASE. Fase de Aceptación del Mecanismos de Financiación por Acreedores.

Superadas estas dos fases que temporalmente se pueden superponer a las dos siguientes, en cuanto a la concurrencia de certificados individuales, puesto que no se fija una fecha de fin de esta potestad de los proveedores, podrá fijarse el importe de la operación de préstamo a concertar.

Dicha cuantía será el resultado de la adición de los siguientes sumandos:

= Primera Relación Certificada del día 15 de marzo de 2012 en la cuantía en que concurra la aceptación por los acreedores.

+ Relaciones actualizadas de los certificados individuales a 5 de abril de 2012

+ Relaciones actualizadas de los certificados individuales a 5 de mayo de 2012

TERCERA FASE. Fase de Plan Ajuste:

Dicha fase está integrada por las siguientes subfases:

a) Aprobación por el Pleno de la Corporación.

b) Valoración-aprobación por el Ministerio de Hacienda.

c) Seguimiento de la ejecución del mismo por el Ministerio de Hacienda.

En este ámbito, cabe destacar la corrección que el RD-ley 7/2012 supone sobre el RD-ley 4/2012, cuyo apartado 5º de la Disp. Adic. 3ª determina que el Plan de Ajuste será elaborado por las correspondientes Corporaciones Locales, de acuerdo con su potestad de autoorganización, y se presentará, con informe del Interventor, para su aprobación por el Pleno de la Corporación Local, modificando el contenido art. 7.1 del RD-ley 4/2012 que imponía al Interventor la obligación de elevará al Pleno un Plan de Ajuste. Bien está lo que bien acaba, pero acaso la intención de apoyo y reforzamiento del órgano de control de las Entidades Locales, además del hecho de la imputación de mayores funciones y responsabilidad, resultaría perentorio que viniera acompañado por una nueva configuración institucional en la que se garantizara el pacífico ejercicio de sus funciones sin necesidad de soportar, en no pocas ocasiones, envites a su autonomía funcional por su dependencia orgánica.

CUARTA FASE. Fase de Endeudamiento.

Mención merece aún hoy las dudas sobre la articulación de la fase de pago directo a proveedores y la correspondiente a la aprobación, formalización y ejecución de la fase de endeudamiento.

La ordenación de dicha fase habrá de dar respuesta, cuanto menos, a las siguientes cuestiones:

1º.- Cómo y cuándo se va a comunicar a la Entidad Local el importe de la operación de crédito que ha de concertarse a la vista de las aceptaciones comunicadas por los proveedores, y si, en su caso, resulta obligatorio una tramitación de la modificación del Plan de Ajuste.

2º.- Cómo se va articular el importe final dispuesto a la vista del carácter potestativo del mecanismo para los proveedores.

3º.- Con quién ha de formalizarse la operación, considerando que el art. 7 del RD-ley 7/2012 expresamente indica que es el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores quien concertará operaciones de crédito con las Entidades locales para el pago de las obligaciones pendientes.

4º.- Cómo se va realizar el pago de los intereses y el capital desde el punto de vista temporal: trimestral, anual u otra periodicidad.

5º.- Cuál va a ser el sistema de amortización y el tipo de interés aplicable, dado que la Orden PRE/773/2012, de 16 de abril, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 1 de marzo de 2012, para la puesta en marcha del mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las Entidades Locales (EDL 2012/52919), se refiere en su apartado 7º al tipo de interés para el prestatario indicando que será el equivalente al coste de financiación del Tesoro Público a los plazos señalados más un margen máximo de 115 puntos básicos al que se añadirá un margen de intermediación de un máximo de 30 puntos básicos.

6º.- Cómo se va a realizar la comunicación de los vencimientos.

B) Seguimiento del Plan de Ajuste

En línea con la seriedad del mecanismo que ordena el RD-ley 4/2012, cuya exposición de motivos sólo indica que el plan de ajuste "debe responder a unos criterios básicos al objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la operación", el Título III del RD-ley 7/2012 se dedica al seguimiento de los planes de ajuste, obligando a la emisión de un informe periódico que deberá ser presentado al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, e incorpora una medida de gran indeterminación, cual es el sometimiento a actuaciones de control por parte de la Intervención General de la Administración del Estado (párrafo 5º del art. 10).

La propia exposición de motivos del RD-ley 7/2012 pone el acento en la relevancia de este bloque normativo al señalar que "la eficacia de todas estas medidas descansa, de manera esencial, en la sostenibilidad del mecanismo que se articula. Ello exige un compromiso riguroso de las Administraciones territoriales con el cumplimiento de las obligaciones que asumen a su vez garantizado por la posibilidad de retención de su participación en los ingresos del Estado, tal y como se prevé en el RD-ley 4/2012.

Por ello, las medidas adoptadas van acompañadas de la exigencia de una fuerte disciplina fiscal a las Administraciones territoriales, desarrollándose las obligaciones que se establecen en el RD-ley 4/2012 para las Entidades locales.

Lo anterior tiene reflejo en las disposiciones que este real decreto-ley contiene en relación, tanto con la posibilidad de retención de la participación en los ingresos del Estado correspondientes a las Entidades locales, como con el seguimiento de sus planes de ajuste, verdadera clave de bóveda de la sostenibilidad del sistema en su conjunto y GARANTÍA DE QUE LA SOLUCIÓN QUE AHORA SE ARBITRA DEVENGA DEFINITIVA."

Hemos querido subrayar esta última declaración, en consonancia con nuestra expresión "solución final", para poner el acento en la intención del Ejecutivo, y es de esperar que también la realidad, de que se articulen los mecanismos de corrección. Pero, igualmente, en este contexto ha de demandarse que las medidas que se adopten ante incumplimientos injustificados e igualmente que dichas potestades -las propias de los RD-ley objeto de análisis, pero también las que se contiene en los Anteproyectos de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno- se realice con mesura y dirigidos a los responsables ejecutivos y administrativos, ponderando los efectos sobre las Instituciones, sus Servicios Públicos y los Ciudadanos.

Sin profundizar, dado el objeto de este trabajo, sobre la comunicación de conductas e incumplimientos con los regímenes de reacción previstos en los Anteproyectos de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobiernos, ha de señalarse que el art. 10 del RD-ley 7/2012 se centra en la obligación de información de las Entidades Locales.

En este sentido, se indica que las Entidades locales que concierten las operaciones de endeudamiento deberán presentar anualmente o trimestralmente -en el caso de las Entidades locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los arts. 111 y 135 TRLRHL- al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas un informe del Interventor sobre la ejecución del Planes de Ajuste correspondiente. Dicho informe se dará conocimiento al Pleno de la Corporación Local. Esta medida, que es continuista con la prevista en la normativa en materia de Estabilidad Presupuestaria (art. 22.2 del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales; EDL 2007/183870), no obstante contiene como novedad los siguientes elementos:

1º.- El contenido de dicho informe se determinará reglamentariamente.

2º.- Podrá someterse a la valoración Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de cuya resultado se informará al Ministerio de Economía y Competitividad.

Solo destacar, para llamar la atención sobre el conjunto normativo que en el ámbito financiero se está alumbrando, que el art. 25 del Anteproyecto de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno tipifica como infracciones muy graves:

1º.- El incumplimiento deliberado e injustificado de las obligaciones de suministro de información o de justificación de desviaciones en el cumplimiento de medidas y planes previstos en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

2º.- El incumplimiento deliberado de las medidas de corrección previstas en los planes económico-financieros y de reequilibrio previstos en los arts. 21 y 22 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

El apartado 2º del art. 27 del citado Anteproyecto establece que por la comisión de las infracciones reguladas en el art. 25 se impondrá al infractor una o más de las siguientes sanciones:

1º.- La declaración del incumplimiento y su publicación en el BOE.

2º.- La destitución en los cargos públicos que ocupen, salvo que ya hubieran cesado en los mismos.

3º.- La no percepción, en el caso de que la llevara aparejada, de la pensión indemnizatoria creada por el art. 10 de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre.

4º.- La inhabilitación para ocupar alguno de los cargos incluidos en el art. 22 durante un periodo de entre 5 y 10 años.

Finalmente, desde el punto de vista procedimental, el art. 28 del Anteproyecto señala que el órgano competente para ordenar la incoación en el caso de la Administración Local será el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

En definitiva, parece que ha de quedar claro que el régimen tan favorable para la atención de la situación de falta de liquidez va a ir acompañada de un bloque normativo que excede del previsto por el momento en los RD-ley precedentes, y que tiene como objetivo garantizar una nueva cultura financiera para determinados responsables en el que el principio de sostenibilidad financiera ha de ser una preocupación principal, con una clara definición de las consecuencias institucionales y personales que se derivan de sus incumplimientos.

C) Efectos resolutorios del pago sobre otras cantidades accesorias

El art. 9 del RD-ley 4/2012, al regular los efectos del abono de las obligaciones pendientes de pago, establece en su apartado 2º que "el abono a favor del contratista conlleva la extinción de la deuda contraída por la entidad local con el contratista por el principal, los intereses, costas judiciales y cualesquiera otros gastos accesorios", precisando que incluso "determinará la terminación del proceso judicial, si lo hubiere, por satisfacción extraprocesal de conformidad con lo señalado en el art. 22.1 de la Ley 1/2001, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil".

Recordemos que dicho art. 22.1 LEC (EDL 2000/77463) determina que cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor y, en su caso, del demandado reconviniente o por cualquier otra causa, se pondrá de manifiesto esta circunstancia y, si hubiere acuerdo de las partes, se decretará por el Secretario judicial la terminación del proceso, sin que proceda condena en costas.

Esta ventaja indudable para la situación financiera de las Entidades Locales, puede comprometer, y en fechas recientes podremos confirmar los datos, el volumen de la deuda cancelada a través de este mecanismo.

En este ámbito debemos destacar la corrección que el RD-ley 7/2012 ha realizado sobre el RD-ley 4/2012, cuyo apartado 1º de la Disp. Adic. 3ª determina que se entenderán incluidas en su ámbito de aplicación del RD-ley 4/2012, las obligaciones pendientes de pago derivadas de contratos de gestión de servicios públicos en su modalidad de concesión, pese a que el mismo en su art. 2.1.c), sólo se refería a contratos de obras, servicios o suministros incluidos en el ámbito de aplicación del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -TRLCSP-, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (EDL 2011/252769).

Esta modificación ha venido a dar solución a los efectos que se derivaban para importantes contratos -limpieza viaria y recogida, tratamiento y eliminación de residuos domiciliarios, entre otros- que, pese a su naturaleza de prestación de servicio por la limitación del plazo de duración y la necesidad de inversión en activos de elevada cuantía, se habían calificado como contratos de gestión de servicios públicos por numerosas Entidades Locales.

Hemos indicado que la regla prevista en el art. 9 puede resultar disuasoria, sobre todo para los proveedores con una estructura financiera más potente, dadas las actuales circunstancias de rentalibilidad y riesgo de los mercados de renta fija y variable. En este sentido, ha de recordarse que el art. 216.4 TRLCSP reconoce, en el caso de retraso en el plazo de pago, la obligación de abonar al contratista los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

La inmovilización de estos créditos por parte de estos proveedores, no acudiendo al mecanismo de financiación del RD-ley 4/2012, sería un signo inequívoco de que el fundamento, en estos casos, de la medida instrumentada no responde a que el retraso en el pago de la Administración Local tenga una incidencia negativa en la liquidez de la empresas, constituyendo, antes al contrario, un activo financiero que con la regla prevista en el art. 9 quedaría frustrado.

IV. Conclusiones

Después de exponer el análisis del mecanismo para la financiación de los pagos a proveedores, sólo queda a modo de visualización manifestar que existía un problema de falta de liquidez de las Entidades Locales y que dicho problema va a quedar definitiva y obligatoriamente atendido respecto al saldo existente a 1 de enero de 2012.

Apremia ahora otro problema que es garantizar la sostenibilidad financiera de dichas Entidades, dada la actual coyuntura de contracción de los ingresos y el nivel de gasto comprometido, en el que queda fuera del margen de la planificación la actuación sobre las operaciones de endeudamiento vivo, cuya atención goza constitucionalmente de una prelación absoluta en su dotación y pago.

Sobre esta urgencia ha de tenerse en cuenta que el Ministerio de Hacienda se yergue como una pieza institucional con una relevancia in nota en nuestra historia reciente y cuya hoja de servicios aún está por escribir.


Notas

[1]. La Orden PRE/773/2012, de 16 de abril, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 1 de marzo de 2012, para la puesta en marcha del mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las Entidades Locales (EDL 2012/52919), en el último párrafo del apartado 2º expresamente indica que "será potestad del contratista acogerse a este mecanismo para el cobro de sus obligaciones pendientes de pago".

[2] Dicha regla es coherente con la reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011 EDL 2011/207992, cuyo párrafo segundo del apartado tercero determina que "los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta.

[3] Recordemos que el art. 193 TRLRHL establece en sus tres primeros apartados que:

"1. En caso de liquidación del presupuesto con remanente de tesorería negativo, el Pleno de la corporación o el órgano competente del organismo autónomo, según corresponda, deberán proceder, en la primera sesión que celebren, a la reducción de gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido. La expresada reducción sólo podrá revocarse por acuerdo del Pleno, a propuesta del presidente, y previo informe del Interventor, cuando el desarrollo normal del presupuesto y la situación de la tesorería lo consintiesen.

2. Si la reducción de gastos no resultase posible, se podrá acudir al concierto de operación de crédito por su importe, siempre que se den las condiciones señaladas en el art. 177.5 de esta ley.

3. De no adoptarse ninguna de las medidas previstas en los dos apartados anteriores, el presupuesto del ejercicio siguiente habrá de aprobarse con un superávit inicial de cuantía no inferior al repetido déficit."

[4] El ámbito destacado del Anteproyecto de Ley Orgánica es su "brazo armado" como se ha dado en llamar a conjunto de Medidas o Mecanismos en la denominación de la norma. En este sentido se establecen toda una serie de "mecanismos" que con la amenaza de sanción o no obtención de subvenciones, conminan a cumplir con los instrumentos de Equilibrio y Límite de Endeudamiento. Dichos MECANISMOS son los siguientes:

"1. Durante la Ejecución del Presupuesto y existiendo una situación previa de cumplimiento: ADVERTENCIA GOBIERNO, que obliga a establecer medidas en el Plazo de 1 mes, bajo amenaza de sanción consistente en la no concesión Subvenciones Convenios.

2. En caso de incumplimiento de Objetivos, caben la siguientes medidas

- Obligación de aprobar un PLAN ECONOMICO FINANCIERO.

- Se establece un régimen autorización endeudamiento para toda operación por el Ministerio de Hacienda

- Se requiere un informe vinculante Ministerio Hacienda para la concesión Subvenciones- Convenios ala Administración incumplidora.

- Se obliga a adoptar, en el plazo de 15 días un acuerdo no disponibilidad que garantice cumplimiento objetivo.

3. El incumplimiento de esta Medidas puede conllevar:

- El Depósito Obligatorio en el Banco de España de una determinada cantidad de efectivo.

- La imposición de Sanción de carácter pecuniario.

- La aprobación del sometimiento a un Delegación Expertos que han de proponer la adopción de una serie de medidas cuyo incumplimiento determinara la imposibilidad de acceder a la concertación de operaciones de créditos o de acceso a Mecanismos Financiación.


Este artículo ha sido publicado en el "Boletín de Derecho Local", el 1 de mayo de 2012.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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