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ADMINISTRATIVO

Acumulación de peticiones en demanda

Coordinador: Diego Córdoba Castroverde

Presidente de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional

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¿Es obligado acumular en el mismo recurso contencioso-administrativo todas las peticiones que la parte tenga en relación con el mismo acto impugnado?

El art. 400 LEC -EDL 2000/77463- establece que "Cuando lo que se pida en la demanda pueda fundarse en diferentes hechos o en distintos fundamentos o títulos jurídicos, habrán de aducirse en ella cuantos resulten conocidos o puedan invocarse al tiempo de interponerla, sin que sea admisible reservar su alegación para un proceso ulterior.

La carga de la alegación a que se refiere el párrafo anterior se entenderá sin perjuicio de las alegaciones complementarias o de hechos nuevos o de nueva noticia permitidas en esta Ley en momentos posteriores a la demanda y a la contestación.

2. De conformidad con lo dispuesto en al apartado anterior, a efectos de litispendencia y de cosa juzgada, los hechos y los fundamentos jurídicos aducidos en un litigio se considerarán los mismos que los alegados en otro juicio anterior si hubiesen podido alegarse en éste".

No existe un precepto similar en la LRJCA -EDL 1998/44323-. Los preceptos más cercanos por su contenido son el art. 34.1 que establece que "Serán acumulables en un proceso las pretensiones que se deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación" y el art. 35.1 en el que se afirma que "el actor podrá acumular en su demanda cuantas pretensiones reúnan los requisitos señalados en el artículo anterior".

En nuestra Ley jurisdiccional parece que la alegación de todos los títulos jurídicos o fundamentos jurídicos respecto de un mismo acto es facultativo para el recurrente mientras que en el caso de la LEC -EDL 2000/77463- es obligatoria esta acumulación, de modo que no puede impugnarse el mismo acto por otros motivos si hubieran podido alegarse, produciéndose en este caso el efecto de cosa juzgada.

¿Qué incidencia tiene el art. 400 LEC -EDL 2000/77463- en la jurisdicción contencioso-administrativa? ¿Resulta aplicable dicha previsión a los diferentes motivos de impugnación, incluso a las diferentes causas de pedir en relación con el mismo acto de modo que no pudieran formularse en un posterior recurso?

La cuestión se propone a la vista del art. 400 LEC -EDL 2000/77463- y en razón de que no existe un precepto similar en la LJCA -EDL 1998/44323-.

El precitado art. 400 LEC (EDL 2000/77463) -situado en el Título II: "Del Juicio Ordinario", Capítulo Primero: "De las alegaciones iniciales", Sección Primera: "De la demanda y su contenido"- bajo la rúbrica: "Preclusión de la alegación de hechos y fundamentos jurídicos"- dispone:

"1. Cuando lo que se pida en la demanda pueda fundarse en diferentes hechos o en distintos fundamentos o títulos jurídicos, habrán de aducirse en ella cuantos resulten conocidos o puedan invocarse al tiempo de interponerla, sin que sea admisible reservar su alegación para un proceso ulterior.

La carga de la alegación a que se refiere el párrafo anterior se entenderá sin perjuicio de las alegaciones complementarias o de hechos nuevos o de nueva noticia permitidas en esta Ley en momentos posteriores a la demanda y a la contestación.

2. De conformidad con lo dispuesto en al apartado anterior, a efectos de litispendencia y de cosa juzgada, los hechos y los fundamentos jurídicos aducidos en un litigio se considerarán los mismos que los alegados en otro juicio anterior si hubiesen podido alegarse en éste".

Dicho precepto -EDL 2000/77463- se refiere a las alegaciones fácticas y jurídicas, base de la pretensión que se articula en la demanda, debiendo distinguirse entre lo que son alegaciones -sustento de la pretensión procesal que se insta en la demanda- y la acumulación (objetiva y subjetiva de acciones de acciones, cuyo momento preclusivo lo sitúa el art. 401 de la expresada Ley Procesal Civil después de la contestación de la demanda).

No existe, ciertamente, en nuestra Ley Jurisdiccional un precepto similar, a mi juicio, por obvias razones: 1) La Jurisdicción Contencioso-administrativa tiene una naturaleza revisora, lo que supone, como presupuesto procesal inexcusable, la existencia de una previa actuación (entendida en sentido amplio) de la Administración sujeta a Derecho Administrativo, cuya legalidad se cuestiona y en torno a la cual el recurrente, demandante o actor, deducirá la oportuna pretensión (meramente declarativa: anulación del acto impugnado, o, de plena jurisdicción, cuando, además de su anulación, inste el reconocimiento de una situación jurídica individualizada). Por tanto, las alegaciones fácticas y jurídicas vienen determinadas y delimitadas por esa actuación administrativa previa impugnada; 2) A diferencia de lo que ocurre en el proceso civil, en el que los plazos de caducidad del derecho de acción coinciden con los plazos de prescripción, notablemente amplios, de los derechos cuya tutela se pretende, en el proceso contencioso-administrativo, el plazo de caducidad de la acción es muy fugaz: dos meses desde la notificación o publicación de la actuación recurrida (art. 46.1 LJCA -EDL 1998/44323-), diez días en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales (art. 115.1 LJCA) y cuarenta ocho horas en el procedimiento especial de protección jurisdiccional del derecho de reunión (art. 122 LJCA). Luego impugnado el acto en esos breves plazos, haya -o no- "acumulado" todas las alegaciones fácticas y jurídicas en la demanda, lo cierto es que nunca podrá iniciar otro proceso contra el mismo acto en base a hechos o fundamentos jurídicos distintos por la sencilla razón de que habrá caducado su derecho de acción, de ahí que, a mi juicio, no exista un precepto similar en la LJCA, ni le es aplicable el art. 400 LEC -EDL 2000/77463-.

Otra cosa es, pero totalmente distinta, el instituto de la acumulación de acciones, que es la reunión en un mismo proceso de cuantas acciones pueda ostentar el recurrente frente a diversas actuaciones de la Administración que le son desfavorables, siempre que exista entre ellas la conexión prevista en el art. 34.2 LJCA -EDL 1998/44323- (acumulación objetiva de acciones), disponiendo el párrafo 1 de dicho artículo que: "Serán acumulables en un proceso las pretensiones que se deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación", algo también lógico y obligado en razón del carácter revisor de este orden jurisdiccional en el que las pretensiones (las peticiones concretas de tutela que se solicitan del órgano jurisdiccional) han de articularse en relación con una previa actuación administrativa que ha de impugnarse en los breves plazos a los que se acaba de aludir. Por tanto, si el actor no articula todas sus pretensiones en el proceso que se inicia con la impugnación de esa actuación administrativa, no podrá ya volverlas a deducir, pues el acto habrá ya devenido firme, sin que, a efectos de su impugnación, el legislador distinga entre acciones de nulidad o anulabilidad ya que ambas, sin distinción, están sometidas a los plazos de caducidad ya señalados.

Es por eso, a diferencia de lo que ocurre en el proceso civil -art. 401 LEC (EDL 2000/77463)-, en el que la posibilidad de acumulación subjetiva o/y objetiva de acciones precluye con la contestación de la demanda, en el proceso contencioso-administrativo, la acumulación subjetiva de acciones sólo puede realizarse en el escrito inicial de interposición del recurso, o en la demanda en el procedimiento abreviado (ya que es con ésta con la que se inicia este procedimiento), la acumulación objetiva por ampliación del recurso se puede realizar en cualquier momento antes de dictarse sentencia, siempre que exista relación entre el/los actos recurridos y el/los actos a los que se pretende ampliar el recurso, y siempre, claro está también, que respecto de éstos últimos la petición de ampliación se realice dentro de los plazos ya citados.

En todo caso, vuelvo a insistir, la acumulación de alegaciones nada tiene que ver, a mi juicio, con la acumulación de acciones, ni el art. 400 LEC -EDL 2000/77463- tiene sentido en el proceso contencioso-administrativo.

El art. 400 de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil -EDL 2000/77463-, al regular la regla de preclusión de alegaciones de hechos y fundamentos jurídicos se fundamenta en criterios de racionalidad procesal y en los principios de seguridad jurídica y economía procesal. Así se desprende y afirma en su Exposición de Motivos (VIII), al indicar que "Se parte aquí de dos criterios inspiradores: por un lado, la necesidad de seguridad jurídica y, por otro, la escasa justificación de someter a los mismos justiciables a diferentes procesos y de provocar la correspondiente actividad de los órganos jurisdiccionales, cuando la cuestión o asunto litigioso razonablemente puede zanjarse en uno solo". Respecto a los arts. 34 y 35 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-, la Exposición de Motivos, al referirse al Título III en que dichos preceptos están incardinados, afirma con carácter general que la agilización de la tramitación de las causas es una de las preocupaciones dominantes.

Aunque de una primera lectura del art. 400 LEC -EDL 2000/77463- y de los arts. 34 y 35 LJCA -EDL 1998/44323-, puestos en conexión, pudiera desprenderse que el precepto procesal civil obliga a las partes a acumular en un sólo proceso cuantas pretensiones puedan deducirse al tiempo de formularse la demanda, mientras que las reglas sobre acumulación de la LJCA dejan a la elección del actor la acumulación pues se emplea en el art. 35.1 LJCA el término "podrá", sin embargo consideramos que tal aseveración no es tan sencilla, por las razones que expondremos seguidamente.

Una Sentencia de 23 de octubre de 2008 de la Audiencia Provincial de Madrid -EDJ 2008/247779- aborda la cuestión, a nuestro juicio, de forma acertada cuando al interpretar y aplicar el art. 400 LEC -EDL 2000/77463- indica que "Del texto del precepto se desprende que no pueden ejercitarse posteriores acciones basadas en distintos hechos, fundamentos o títulos jurídicos cuando lo que se pide es lo mismo y cuando tales fundamentos, fácticos y jurídicos, pudieron ser esgrimidos en la primera demanda. Pero lo que no supone tal precepto es que el litigante tenga obligación de formular en una misma demanda todas las pretensiones que en relación a unos mismos hechos tenga contra el demandado, cuando las mismas dan lugar a pedimentos distintos, especialmente cuando se trata de pretensiones incompatibles entre sí (...). El art. 400 de la Ley de Enjuiciamiento Civil permite tener por aducidos todos los hechos y fundamentos o títulos jurídicos en que el demandante pudiera haber fundado lo pretendido en su demanda, hayan sido aducidos efectivamente en la demanda o no lo hayan sido, pero no permite tener por formulado un pedimento, a efectos de litigios posteriores, que efectivamente no lo haya sido en el litigio anterior. Como ha afirmado algún autor (Díez-Picazo Giménez), "la preclusión alcanza solamente causas de pedir deducibles pero no deducidas, pero no a petita deducibles pero no deducidos".

En efecto, el art. 400 LEC -EDL 2000/77463- obliga a fundamentar la petición que se realice en la demanda en cuantos hechos, fundamentos o títulos jurídicos puedan aducirse, no pudiendo alegarse en un proceso posterior. Pero no se refiere a cuantas pretensiones puedan deducirse respecto a un mismo acto. De ahí que la distinción que la sentencia antes transcrita realiza entre la base de lo que se pide y la propia petición, con la que estamos de acuerdo, resulte esencial para poder afirmar que la acumulación de las pretensiones, aunque deseable por razones de economía procesal y seguridad jurídica, no venga impuesta en el art. 400 LEC, como tampoco en el art. 35.1 LJCA -EDL 1998/44323-. Tampoco parece que la obligación establecida en el art. 400 LEC respecto a los fundamentos o títulos jurídicos en que se base la demanda venga impuesta en la LJCA. Así, el art. 33.1 LJCA dispone que se juzgará dentro del límite no solo de las pretensiones formuladas sino también de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición, estando obligado el juzgador a plantear la tesis (art. 33.2 LJCA) cuando vaya a decidir sobre la base de motivos no alegados por las partes. De este modo, el objeto de cada proceso contencioso-administrativo queda delimitado por las pretensiones y motivos en que se funden las partes, sin que el efecto de cosa juzgada a que se refiere el art. 400.2 LEC sea aplicable al proceso contencioso. Es más, el art. 1252 CC -EDL 1889/1- exige, respecto a la cosa juzgada y entre otras, identidad entre las causas de pedir, de modo que en un ulterior proceso contencioso impugnando el mismo acto que en otro anterior, podrían formularse nuevas y distintas pretensiones basadas en distintos motivos que los aducidos en el primer proceso.

Finalmente, debe tenerse muy presente que la regla de supletoriedad de la LEC -EDL 2000/77463- en el ámbito contencioso-administrativo establecida en la disp. final primera de la LJCA -EDL 1998/44323- es aplicable sólo cuando no exista regulación propia en la referida LJCA, y así lo ha venido sosteniendo en reiteradas ocasiones el Tribunal Supremo en materia de prueba y en términos generales en la Sentencia de 30 de junio de 2006 -EDJ 2006/98680-. De modo que existiendo en la LJCA reglas propias respecto a la acumulación, creo que la aplicación supletoria de la LEC no es posible, con independencia de considerar que una y otra regulación es distinta.

Aunque, ciertamente, la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323- no cuenta con un precepto idéntico al art. 400 LEC -EDL 2000/77463-, debe entenderse que el contenido del mismo y las consecuencias establecidas resultan plenamente de aplicación al proceso contencioso administrativo.

Tal conclusión deriva no tanto de la aplicación supletoria de la ley procesal civil -EDL 2000/77463- cuanto del juego combinado de dos institutos particularmente relevantes: el plazo (perentorio) para acudir a la vía jurisdiccional frente a una determinada actuación administrativa y la eficacia de la cosa juzgada.

Si entendemos por pretensión la declaración de voluntad por la que se pide del órgano judicial una actuación concreta frente al demandado, dicha pretensión consistirá -en la jurisdicción contencioso administrativa- en la declaración de disconformidad a Derecho del acto o disposición, en su anulación, en el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y adopción de medidas para su pleno restablecimiento o en la condena o cese de una actuación material.

El interesado, en efecto, debe aducir frente a la decisión que impugna en vía jurisdiccional cuantas pretensiones deduzca frente a dicha decisión. Si no lo hace en el concreto proceso iniciado frente a la actuación administrativa de que se trate, no podrá después atacar esa misma actuación mediante la interposición de un nuevo e independiente recurso jurisdiccional.

Y no podrá hacerlo, en primer lugar, porque la necesidad de acudir al proceso en el plazo de dos meses (o de veinte días si se dirige contra una actuación en vía de hecho) en los términos establecidos en el art. 46 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-, impedirá al solicitante impugnar de nuevo la decisión administrativa correspondiente -formulando otra pretensión frente a la misma- una vez transcurrido el preclusivo plazo indicado. De admitirse tal posibilidad quebraría de manera indudable el principio de seguridad jurídica, pues el interesado tendría permanentemente abierta la vía impugnatoria (una vez mostrada su inicial discrepancia con la actuación discutida), a la que podría acudir incorporando, simplemente, una nueva pretensión o una causa de pedir distinta.

Pero es que, en todo caso, el efecto de la litispendencia (como verdadera cosa juzgada material anticipada) impide abrir un nuevo proceso frente a idéntica actuación administrativa incluso si se formula frente a la misma una pretensión distinta de la inicial. Así lo ha señalado expresamente la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su Sentencia de 15 de octubre de 2009 (recurso de casación núm. 6133/2007) -EDJ 2009/265770- al afirmar que "es principio procesal en nuestro ordenamiento jurídico, a los efectos de la cosa juzgada que nos ocupa, la preclusión de las alegaciones de hechos y fundamentos jurídicos (recogido en nuestro ordenamiento jurídico en los artículos 222 y 400 LEC -EDL 2000/77463-, aplicables al proceso contencioso, con las pertinentes adecuaciones a su peculiar estructura)", añadiendo con absoluta contundencia que "así en su recta aplicación, los hechos y los fundamentos jurídicos aducidos en un litigio se considerarán los mismos que los alegados en otro juicio anterior si hubiesen podido alegarse en éste".

La citada sentencia del Alto Tribunal -EDJ 2009/265770- manifiesta sin ambages, como se ha visto, que el precepto contenido en el art. 400 LEC -EDL 2000/77463- es plenamente aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa, de suerte que todas las alegaciones fácticas y jurídicas en relación con una determinada actuación administrativa deben efectuarse al impugnarse la misma, so pena de perder la oportunidad de defender su concurrencia.

Tal doctrina resulta coherente, por lo demás, con las abundantes declaraciones jurisprudenciales sobre el alcance de la cosa juzgada o la litispendencia en el proceso contencioso administrativo, pronunciamientos que han destacado con reiteración las peculiaridades de este proceso derivadas del objeto de la pretensión y que hace que sea un "específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias", de manera que si en el posterior proceso el acto, actuación, inactividad o disposición impugnados son diferentes del que se enjuició en la resolución judicial firme anterior (o del que se está enjuiciando en el proceso ya iniciado), ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada. "A sensu contrario", si tales actuaciones son idénticas, la cosa juzgada o la litispendencia desplegarán todos sus efectos (Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2008 -recurso de casación núm. 4615/2002 (EDJ 2008/48940)- ó 27 de abril de 2006 -recurso de casación núm. 13/2005- (EDJ 2006/253206), por sólo citar las más recientes).

Es cierto que la misma jurisprudencia invocada ha señalado que si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa "petendi" o el "petitum" de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior no operará en su función negativa la cosa juzgada (Sentencias de 27 de abril de 2006, citada -EDJ 2006/253206-, 1 de marzo de 2004, dictada en el recurso de casación núm. 4662/2001 -EDJ 2004/7514- y 30 de junio de 2003, recaída en el recurso de casación núm. 3616/1999 -EDJ 2003/80848-).

En todos esos supuestos, sin embargo, el acto administrativo enjuiciado en ambos procedimientos era histórica y formalmente distinto, de suerte que en el segundo proceso lo que realmente se revisa es la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca antes examinado, bien porque variaron sustancialmente las circunstancias aplicables, bien porque el acto originario se proyectaba temporalmente sólo de forma limitada, bien porque -propiamente- se aprecie una clara desconexión entre los actos o decisiones enjuiciados en ambos procesos.

En definitiva: a) La limitación temporal establecida legalmente para la impugnación de las decisiones administrativas impide al interesado atacar -nuevamente- una actuación ya recurrida transcurrido aquel plazo legal, ni siquiera articulando nuevas pretensiones impugnatorias; b) La peculiaridad del proceso contencioso administrativo en cuanto a su objeto produce la preclusión, por efecto de la cosa juzgada material, de las alegaciones de hechos y fundamentos jurídicos argüidas en el recurso correspondiente; c) Sólo si los actos enjuiciados en uno u otro proceso son histórica y formalmente distintos, la cosa juzgada no desplegará los efectos que le son propios; d) La articulación de nuevas pretensiones o la alegación de nuevos motivos frente a una actuación administrativa ya revisada judicialmente (o en proceso de revisión en el recurso correspondiente) no permite reabrir un cauce impugnatorio definitiva y preclusivamente determinado por el recurso contencioso-administrativo dirigido frente a idéntico acto, decisión, actuación o inactividad.

A lo anterior sólo cabría añadir que resultaría contradictorio con la propia Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323- permitir que el interesado pudiera abrir un nuevo proceso frente a idéntica actuación administrativa formulando frente a la misma pretensión, no aducida en su momento. Si el art. 65.1 de dicho texto legal impide a las partes plantear cuestiones no suscitadas en sus escritos de demanda y contestación, no parece razonable permitir que el interesado (en este caso, el demandante) pueda iniciar un nuevo proceso (frente a la actuación identificada en su escrito de interposición) mediante la incorporación de nuevas cuestiones o causas de pedir que ni siquiera puede argüir en el proceso jurisdiccional ya comenzado.

Sin duda me inclino por la aplicación supletoria del art. 400 LEC -EDL 2000/77463-, y no tanto por el carácter supletorio de la misma, sino porque entiendo que implícitamente en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo está implícito que cuando se impugna un acto, han de agotarse los argumentos contra el mismo. En otras palabras, la tesis del tiro único, que viene siendo aplicada además por el Tribunal Supremo. El plazo para ejercitar una acción impugnatoria puede no existir, como ocurre con la nulidad de pleno derecho, pero cuando la Administración procede a la revisión de oficio, o el particular, en base a lo dispuesto en el art. 102 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, en relación con el 118, impugna el acto solicitando la nulidad, en ese momento agota las posibilidades de impugnación, del tal suerte que si luego no impugna jurisdiccionalmente nos encontraríamos ante un acto consentido o que es repetición de otro consentido y firme, y en consecuencia, con la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Salvo en el caso del procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, que puede ejercitarse paralelamente a los recursos administrativos y posteriores contencioso-administrativos ordinarios, dividiéndose los motivos de impugnación, violación de derechos fundamentales y de legalidad ordinaria, entiendo que el particular no puede reservarse pretensiones o motivos, para así, afirmar en un proceso posterior que no existe identidad de pretensiones y en consecuencia, no existe de cosa juzgada.

Lo mismo cabe decir de la Administración, el principio de buena fe y confianza legítima que debe presidir las relaciones entre ésta y los ciudadanos exige que cuando se rechaza un recurso, se rechace agotando la batería de argumentos que existan contra el mismo. Sería atentatorio al principio de tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE -EDL 1978/3879- que primero se declarara un recurso por ejemplo inadmisible, y posteriormente se mantuviera el rechazo por otros motivos, formales o de fondo. Si se puede impugnar un acto presunto por silencio, donde no se formaliza ningún motivo de rechazo, es evidente que la solución no puede ser, un eterno retorno al procedimiento administrativo, para alegar aquello que se pudo alegar y no se alegó.

En consecuencia, entiendo que, ejercitada la acción en vía administrativa o contencioso-administrativa, salvo el supuesto antes dicho del procedimiento de derechos fundamentales de la persona, hay que agotar todos los motivos y pretensiones existentes. Naturalmente siempre que sean conocidos o puedan invocarse en el momento de interponer la demanda, o en su caso de dictarse la resolución administrativa. Es evidente que si el título de reclamación no existía, por ejemplo por anulación posterior de una ley por parte del Tribunal Constitucional, que da lugar a una reclamación de responsabilidad, en este caso no existiría la identidad necesaria para que pudiéramos hablar de existencia de cosa juzgada.

Lo que pretende el art. 400 LEC -EDL 2000/77463- pueden ser varias cosas. La primera, y más obvia, es concentrar los motivos y fundamentos jurídicos de la acción en un sólo proceso. Pero la segunda puede ser evitar que se utilice el cambio de motivación o alegación entre un proceso y otro posterior como excusa para evitar la alegación de cosa juzgada material. Sabido es que, en esta última, se precisa la coincidencia de sujetos, objeto y causa de pedir entre los dos procesos de referencia.

A la pregunta sobre si la supletoriedad de la LEC -EDL 2000/77463- debe llevarnos a estimar aplicable este precepto en el proceso contencioso, creo que debe responderse de forma negativa.

En primer lugar, porque ya el proceso contencioso ha sufrido una gran transformación en los tiempos para admitir la ampliación del recurso entre la redacción actual y la derogada. En el sistema procesal de la Ley de 1956 -EDL 1956/42- la ampliación era posible sólo si no se había deducido la demanda. En el proceso actual lo es justo hasta antes de la sentencia (art. 36 de la Ley actual -EDL 1998/44323-). Y es el supuesto de la ampliación del recurso el más parecido al art. 400 LEC. Por tanto, a lo largo del proceso contencioso-administrativo, la entrada de nuevos motivos de impugnación o fundamentos jurídicos puede hacerse hasta bien avanzado dicho proceso.

Porque, y esto es esencial, lo que quiere el precepto de la LEC -EDL 2000/77463- es que afloren todos los razonamientos jurídicos de la parte al momento de hacer la demanda. Pero en el proceso contencioso, precisamente por la fugacidad de plazos administrativos y procesales, que hace el recurrente privado no sea dueño absoluto de los tiempos de la acción, como, por el contrario, pudiera serlo el actor civil y su plazo de prescripción de acción, con capacidad de interrupción de la misma. Por eso obligarle a que sólo en la demanda se introduzcan los argumentos esenciales del litigio, sería colocarle en una dificultad añadida frente a la Administración que no tiene precepto, ni obligación procesal similar.

Por otra parte, si existe en el proceso contencioso la posibilidad de que el órgano judicial introduzca argumentos nuevos cuando las partes pudieran no haber apreciado correctamente la cuestión sometida a litigio (art. 33.2 de la Ley -EDL 1998/44323-), no parece razonable que se niegue al propio recurrente la posibilidad de que en el escrito de conclusiones, o en el acto de la vista, introduzca no una cuestión nueva, que le estará vedado, sino un argumento jurídico nuevo respecto de la demanda. Pero que permita centrar mejor la decisión del Tribunal. Porque un razonamiento jurídico nuevo no es una cuestión nueva a los efectos del escrito de conclusiones, como se encargó de recordar la Sentencia de 12 de enero de 1996, Sala Tercera, Sección Segunda -EDJ 1996/253-. Siendo además de todo punto lógica esta doctrina, porque es el escrito de conclusiones donde se fija definitivamente la postura procesal de las partes. Lo cual implica no estar sometido a un razonamiento jurídico que el proceso, tras la demanda, y sobre todo el periodo probatorio, puede necesitar de precisión.

Pero es que además, la finalidad del art. 400 LEC -EDL 2000/77463-, como se desprende de número segundo, es vincular la obligación a la existencia de cosa juzgada y sus efectos impeditivos de recursos encadenados. Esencialmente en cuanto al motivo o causa de pedir. Siendo innecesario este precepto en el proceso contencioso. En efecto, para que se produzca la inadmisibilidad del recurso por cosa juzgada, es necesario que no sólo los sujetos y la actuación cuestionada sean idénticos, sino que sea también igual la razón de pedir. Y teniendo en cuenta la existencia necesaria en el proceso contencioso de la vía administrativa, y que la razón de volver a pedir lo ya rechazado una vez puede encontrarse, ya en una disparidad de interpretación jurídica observada a raíz de algún pronunciamiento jurisdiccional, o bien por entender que hay razones y argumentos nuevos, lo cierto es que la parte demandada nunca se vería sorprendida por la reiteración de acciones ante un juzgado, pues aquí la Administración siempre se pronunciaría antes en vía administrativa, que en sede jurisdiccional. No se vería llevada a la fuerza a un proceso de forma sorpresiva y gravosa. Que es lo que pretende evitar, en mi opinión, la obligación establecida en el art. 400 LEC: que el demandado se vea obligado a acudir a los juzgados de forma reiterada, sorpresiva y forzadamente.

En el proceso contencioso la carga de agotar la vía administrativa convierte en una táctica no muy razonable el que el administrado se "guarde" argumentos para un ulterior recurso y que, de ahí encuentre beneficio procesal alguno. Por tanto, en mi opinión, sería un error que, una vez en el proceso, al que tanto tiempo le ha costado llegar, reserve argumentos jurídicos para un ulterior y posible proceso que, a su vez, le obligaría a agotar la vía administrativa previa. Ampliar la obligación de las que no 400 LEC -EDL 2000/77463- sería innecesario por, desde un punto de vista práctico, inútil procesalmente.

Los interrogantes suscitados se enmarcan en el debate de los límites y alcance de la supletoriedad de la Ley de Enjuiciamiento Civil -EDL 2000/77463- respeto de la regulación procesal del proceso contencioso administrativo.

La respuesta sobre la incidencia del art. 400 Ley 1/2000 de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ("LEC") -EDL 2000/77463- en la Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa ("LRJCA"), reclama, a mi entender, una previa depuración conceptual entre "pretensión", por un lado, y "causa de pedir", por otro lado, nociones que, pese a su evidente interrelación, poseen un contenido autónomo. De esta manera, se descubrirá que el art. 400 LEC afecta sólo a la segunda, así como que los arts. 34 LRJCA y 35 LRJCA -EDL 1998/44323- no resultan, en realidad, preceptos cercanos por su contenido, respecto del art. 400 LEC.

En efecto, la "causa de pedir" representa el hecho jurídico o título que sirve de base al derecho reclamado, es decir, los hechos, fundamentos o títulos jurídicos a los que alude el art. 400 LEC -EDL 2000/77463-, lo que revela su carácter instrumental respecto de la pretensión o de la acción ejercitada o, por emplear la expresión del propio precepto, de "lo que se pida".

La propia Exposición de motivos de la Ley 1/2000 -EDL 2000/77463- aclara que la acción ejercitada se corresponde con la pretensión y, en mi opinión, con "lo que se pida", expresión que encabeza el art. 400 LEC.

Se trata, en definitiva, de compeler al actor a que, cuando el petitum que formula frente al demandado sea susceptible de fundarse en diversas causas de pedir, esgrima todas en su demanda, prevención que, por lo demás, ha concitado la atención de una jurisprudencia temprana del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencia de 16 de diciembre de 1960, Hamborner Bergbau AG e.a. / Haute Autorité (41/59 a 50/59, Rec. p. 989).

No obstante, la preclusión, sólo alcanza a "causas de pedir" deducibles pero no deducidas, no a "pedimentos" que pudieron deducirse y no lo fueron, porque lo que la Ley pretende es evitar la reiteración de las argumentaciones vertidas en el primer proceso o que pudieron alegarse, sin imponer el ejercicio exhaustivo de todas las pretensiones que ostente la parte actora, sometida exclusivamente a los límites temporales de la caducidad o prescripción (en este sentido, SAP Zaragoza de 31-03-2009 -EDJ 2009/81232-)

A partir de lo expuesto, se infiere sin dificultad que los arts. 34 LRJCA y 35 LRJCA -EDL 1998/44323- nada apuntan respecto de la causa de pedir, al incidir, exclusivamente, sobre las pretensiones, por lo que, habrá que concluir que estos dos preceptos, por un lado, y el art. 400 LEC -EDL 2000/77463-, por otro lado, regulan institutos jurídicos, ciertamente relacionados, pero diferentes.

Es más, si hubiera que buscar cierto reflejo de los arts. 34 LRJCA y 35 LRJCA -EDL 1998/44323- en la Ley 1/2000 -EDL 2000/77463- podría encontrase con prontitud no en su art. 400, sino en otras de sus disposiciones, en particular, en los arts. 71.2 (acumulación objetiva de acciones) y en el art. 72 (acumulación subjetiva de acciones).

Dicho esto, una respuesta negativa se impone sobre la incidencia del art. 400 LEC -EDL 2000/77463- respecto de los arts. 34 LRJCA y 35 LRJCA -EDL 1998/44323-.

Ahora bien, resta por analizar si el art. 400 LEC -EDL 2000/77463- se proyecta, en general, sobre la LRJCA -EDL 1998/44323-. En mi opinión, el art. 400 LEC no debe ser esgrimido como un elemento integrador para atemperar el silencio de la norma procesal del contencioso, ya que la propia LRJCA está dotada de otros mecanismos que, más que impedir la formulación de nuevos motivos contra un acto o disposición previamente impugnados, frustra la exitosa admisión del segundo recurso en el que se intente atacar el mismo acto o disposición a través de causas de pedir diferentes.

Ahora bien, habida cuenta de que la solución deja ya de ser evidente, se impone la consideración de una serie de aspectos.

En primer lugar, el art. 400 LEC -EDL 2000/77463- no obtiene correspondencia expresa en ningún precepto de la LRJCA -EDL 1998/44323-: a diferencia de lo que ocurriría dos años más tarde con la LEC, el legislador de la LRJCA omitió cualquier consideración al respecto, por lo que, resulta legítimo mantener que ese silencio no es fruto del azar.

En segundo lugar, la lógica del art. 400 LEC -EDL 2000/77463- ha de situarse en el contexto del respeto a la cosa juzgada, entendida como la fuerza que el ordenamiento jurídico otorga a la sentencia, sobre la base de su irrevocabilidad y de su intangibilidad, hasta el punto de producir sus efectos ad extra del proceso en el que ha sido dictada. Sin embargo, frente a lo que acontece en el ámbito estrictamente privado (art. 1252 CC -EDL 1889/1- y art. 222 LEC) en el que, sin perjuicio de excepciones, la cosa juzgada opera inter partem, la LRJCA -EDL 1998/44323- expande ultra partem determinadas sentencias estimatorias (arts. 72.2 LRJCA, 110 LRJCA y 111 LRJCA): por tanto, la base de la seguridad jurídica, que subyace en el art. 400 LEC recibe ciertas modulaciones en la LRJCA.

En tercer lugar, en el proceso contencioso, la Administración tiene siempre vocación de ser una parte, lo que implica la consideración de unos intereses públicos, ajenos, en principio, al litigio civil. Por eso, resulta complejo transvasar al proceso contencioso, la limitación de argumentos descrita por el art. 400 LEC -EDL 2000/77463-, concebida, esencialmente, para una relación entre privados. Así, cabría preguntarse si es legítimo reducir bajo los dictados del "ahora o nunca", los títulos jurídicos para combatir un acto administrativo. La respuesta dependerá, en buena medida, de la clase de pretensión que se dirija contra el mismo, pudiendo barruntarse que la lógica limitativa del art. 400 LEC se acomodaría mejor a la pretensión de que se reconozca una situación jurídica individualizada, que a una pretensión anulatoria (los motivos que pueden dar lugar a la nulidad del acto -en sentido amplio- son muchos más que los que, eventualmente, puedan decantar la corrección individual reclamada por el actor para su situación). En mayor medida, esa limitación quedaría sin sentido, desde el punto de vista del interés general, cuando el objeto del recurso contencioso venga constituido por un reglamento.

Reformulando el planteamiento, ¿cabría que en un segundo proceso, dirigido contra un acto o una disposición que ya ha sido objeto de un primer recurso, se invocasen causas de pedir distintas a las esgrimidas en el primer proceso?

La jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia no se sustrae del art. 400 LEC -EDL 2000/77463-, como ponen de manifiesto las SSTSJ Galicia 1176/2007 de 12 de diciembre de 2007 -EDJ 2007/378335- y la 522/2009, de 17 de junio de 2009 -EDJ 2009/129114-, así como la Sentencia 523/2009 del TSJ Extremadura, de 11 de junio de 2009 -EDJ 2009/120956-. Un buen ejemplo lo proporciona la primera de las citadas, que apreció el efecto preclusivo de la cosa juzgada material, considerando que ese precepto impide plantear, en un segundo proceso, una reclamación del reintegro de las cantidades detraídas de una nómina por un descuento excesivo de los días de ausencia, cuando en un primer proceso se había ejercido una pretensión respecto de la misma nómina, si bien, aduciendo los días descontados como vacaciones.

No obstante, a mi juicio, la respuesta negativa puede obtenerse, no tanto porque el art. 400 LEC -EDL 2000/77463- se oponga al segundo recurso, sino porque, como he avanzado, la propia LRJCA -EDL 1998/44323- parece impedir la admisión misma de ese segundo recurso.

Resulta revelador que la norma procesal contenciosa se haya preocupado tradicionalmente de atajar el ejercicio de pretensiones -a través de causas de inadmisión- contra actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y contra los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma (art. 28 LRJCA -EDL 1998/44323-), pero no de limitar los argumentos de impugnación dentro de un proceso ya iniciado, a lo que aspira precisamente el art. 400 LEC -EDL 2000/77463-.

La doctrina del acto consentido deja desvalida la idea de discutir, en un segundo proceso, un acto o disposición que ha superado con éxito una impugnación anterior, sobre la sóla base de pensar que, ahora, van a aducirse argumentos que antes no fueron considerados. En mi opinión, el acto, primigenio o reproducido posteriormente, no dejaría de ser, en esencia, un acto consentido.

Al fin y al cabo, una pretensión que se ha ventilado ya en un proceso es una pretensión jurídicamente satisfecha y, por consiguiente, no existe la base esencial que permitiría originar un litigio nuevo (Guasp, J., La pretensión procesal, en "Estudios jurídicos", Madrid, 1996, p. 98) y, ello, en mi opinión, aunque se pretenda fundar en argumentos inéditos para el primer proceso.

Pero es que, además, de acuerdo con los arts. 33.2 LRJCA y 65.2 LRJCA -EDL 1998/44323- los intereses públicos en juego obligan al juez contencioso, ante la eventualidad de que la cuestión pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, a trasmitir a éstas los motivos que no habiendo sido alegados, fueran, en su opinión, susceptibles de fundar el recurso o la oposición, advirtiendo de que no se prejuzga el fallo definitivo.

De esta forma, las oportunidades de que en un segundo proceso se debatan aspectos o causas de pedir no esgrimidos en el primero, quedan reducidas a la mínima expresión por efecto de estos preceptos, dado que, el juez contencioso, en su caso, los debería traer a colación, de no hacerlo las partes.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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