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URBANISMO

Actuaciones de transformación urbanística

Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda

Letrado del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Magistrado especialista de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña

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Introducción.

El artículo 14.2 del Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, prevé "a los solos efectos de lo dispuesto en esta Ley" que las actuaciones de urbanización se consideren iniciadas en el momento en que, una vez aprobados y eficaces todos los instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la legislación sobre ordenación territorial y urbanística para legitimar las obras de urbanización, empiece su ejecución material. Además, quiere evitar la caducidad de esos instrumentos mencionados, pues, de producirse, castiga con la restitución del suelo, "a los efectos de esta Ley", a la situación en que se hallaba al inicio de la actuación.

¿Por qué distingue con tanta insistencia este precepto (a) el plano abstracto representado por "los efectos de esta Ley" y (b) la realidad cuya transformación se ha iniciado aunque no culminado, cuando, al fin y al cabo, hasta que no termine la correspondiente actuación de urbanización el terreno no alcanza la situación básica de suelo urbanizado (ex artículo 12.2.b)?

¿A qué tipo de caducidad se refiere el artículo 14.2? ¿Se exigiría su previa denuncia y declaración o, por contra, el mero transcurso del tiempo sería suficiente para que la caducidad despliegue sus efectos?

El artículo 14.2 se refiere sólo a las "actuaciones de urbanización" ¿se aplica también la totalidad de sus prescripciones a las actuaciones de dotación, que, aun no siendo en puridad actuaciones de urbanización, se consideran por el propio artículo 14 como actuaciones de transformación urbanística?

Resultado del debate.

Aunque varían las interpretaciones en cuanto al significado de restringir la disciplina del comienzo de las actuaciones de urbanización a los solos efectos de lo dispuesto en esta Ley, la mayoría encuentra la respuesta en la arquitectura de los títulos competenciales, que permiten evitar extrapolaciones de la norma estatal a otras regulaciones (especialmente, autonómicas), aplicables en ámbitos diferentes, sin perjuicio del desideratum expresado por alguno en torno a que existiera un dies a quo común, que rigiera para las medidas sancionadoras autonómicas derivadas del incumplimiento de los plazos. 

Con alguna excepción, más coincidencia se vislumbra en que sea el legislador autonómico el encargado de definir el procedimiento para constatar la caducidad, aunque no en la forma de hacerse la restitución del suelo a la situación en que se hallaba al inicio de la actuación, como consecuencia de la misma.

Los expertos justifican la exclusión del artículo 14.2 respecto de las actuaciones de dotación, por la distinta finalidad que las inspira frente a las actuaciones de urbanización, así como por los diferentes mecanismos para su ejecución, pese a que algunos postulan su aplicación a las de dotaciones asociadas a las de nueva urbanización, no faltando quienes cuestionan, en general, su preterición, al encaminarse directamente a la satisfacción de intereses públicos y sociales.

El articulo 14 del RDL 2/2008, de 20 de Junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, se titula de las actuaciones de transformación urbanística y se enmarca dentro del Titulo II que lleva por rúbrica de las bases del régimen del Suelo. El precepto tiene por objeto establecer el régimen jurídico de la transformación del suelo, fundamentalmente partiendo de las situaciones básicas que prevé la ley.

No cabe duda que la legislación urbanística tiene que jugar un importante papel en la definición de los procedimientos y sistemas que favorezcan o faciliten esa transformación del suelo, y ello por los títulos competenciales de los que es titular el legislador autonómico. Es evidente que el legislador de la Ley del Suelo estatal es conciente, aunque sólo sea por experiencia, de esta circunstancia, y limita sus previsiones a los efectos de esta ley.

Así las cosas la pregunta que se nos plantea en primer lugar, cobra un importante sentido, ya que, ciertamente, las actuaciones de transformación que regula el precepto varias veces citado, son las que entre otras cosas posibilitan que el suelo pase de la situación básica de suelo rural a suelo urbanizado. En concreto las de nueva urbanización que recoge el apartado 1.a) 1). De esta manera, podría explicarse que los efectos de esta ley que recoge la previsión del apartado 2 de este articulo 14, cuando establece el momento en que han de entenderse iniciadas y terminadas esas actuaciones de urbanización, son los de entender posible una valoración de los terrenos afectados, siguiendo los criterios que recogen los artículos 21 y ss, de la propia Ley. Se intenta evitar que cualquier circunstancia pueda influir en esa valoración eliminando cualquier expectativa futura, y centrándose, como pretende reiteradamente el legislador de la ley del suelo estatal, en que la valoración se base exclusivamente en la realidad fáctica del suelo.

Además esas actuaciones de nueva urbanización o de reforma o renovación de la urbanización suelen ser desarrolladas por los particulares, de ahí la importancia que para la Administración tiene fijar los momentos de inicio y terminación, enmarcando además de este modo el cumplimiento de los deberes legales que la actuación genera.

Por lo que respecta a la caducidad de los instrumentos de ordenación y ejecución, fundamentalmente instrumentos del planeamiento -Planes generales y de ejecución, proyectos de urbanización- , es necesario que los mismos establezcan tales plazos de ejecución, para poder establecer la consecuencia de que el incumplimiento de esos plazos pueda suponer un efecto como el señalado. Habrá de nuevo que estar a la legislación urbanística autonómica para determinar el procedimiento para constatar esa caducidad. El legislador estatal sigue persiguiendo la valoración con arreglo a la situación real del suelo evitando indemnizar cualquier expectativa. Y por eso prevé que a los efectos de la ley, su situación será la inicial, es decir suelo rural.

En cuanto a la actuaciones de dotación, ciertamente y a nuestro juicio, se trata de actuaciones cuyo objetivo no es el de transformar suelo rural en suelo urbanizado, sino reajustar aprovechamientos en suelo ya considerado urbanizado, bien sea, entre otros, modificando usos e incrementado aprovechamientos. De esta manera y considerando las intencionalidades más atrás expuestas, pudiera pensarse con un cierto grado de racionabilidad que las previsiones del articulo 14.2 no serían exportables a estas actuaciones de dotación.

El redactado del art. 14.2 del texto refundido de la Ley de Suelo (TRLS) nos dice cuando deberán considerarse iniciadas y acabadas las "actuaciones de urbanización"; eso sí: "a los efectos de lo dispuesto en esta Ley".

Se supone que esta última precisión tiene una doble finalidad: evitar que el significado y alcance de los conceptos y expresiones del TRLS puedan extrapolarse a otras normas que los hayan utilizado en un ámbito diferente, con un significado propio y específico; y, a la vez, conjurar el riesgo de que la normativa llamada a desarrollar las previsiones del texto refundido estatal, pueda eludir las consecuencias que se desprenden de este último mediante un ardid consistente en manipular el lenguaje. Por eso, la expresión "a efectos de esta Ley", ya aparece en el primer punto del art. 14 TRLS, con el propósito de especificar qué deberá entenderse por "actuaciones de transformación urbanística".

En cualquier caso, parecería que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 14.2 TRLS, para que las actuaciones de urbanización se pudieran considerar iniciadas con todos los beneficios de rigor, no bastaría con el arranque de su ejecución material, pues sería necesario otro requisito (o doble requisito); a saber: el de la "aprobación" y "eficacia" de los instrumentos de ordenación y ejecución legitimadores de dichas actuaciones.

Es cierto que será la conclusión de la actividad urbanizadora la que determinará, en su caso, la consolidación de la situación básica de "suelo urbanizado"; pero si esa conclusión no ha venido precedida del cumplimiento de los requisitos formales a los que ya hemos hecho alusión, no será posible salvar ese trance apelando a la "normatividad de lo fáctico". El suelo permanecerá indefectiblemente en su situación básica de partida.

El art. 14.2 TRLS prevé que "la caducidad de cualquiera de los instrumentos mencionados (anteriormente) restituye, a los efectos de esta ley, el suelo a la situación en que se hallaba al inicio de la actuación". Obviamente, se trata de una "restitución" en todo caso de carácter jurídico (que no es poco), porque no cabe descartar la hipótesis de una declaración de caducidad, promovida por terceros con interés legítimo y directo o en méritos de la acción pública, reconocida en vía administrativa o judicial una vez concluida la obra urbanizadora.

En cualquier caso, no faltan autores (González Pérez; y González-Sicilia y Ruiz del Portal, entre otros), según los cuales la "caducidad" a la que alude el art. 14.2 TRLS, no sería la del "expediente" de aprobación de los instrumentos de ordenación o ejecución, sino la de las previsiones en materia de urbanización contenidas en esos instrumentos; y ello, como consecuencia del incumplimiento de los plazos de ejecución contemplados en los mismos.

Por mucho que el suelo rural no deje de serlo hasta la total conclusión de la obra urbanizadora, las previsiones sobre "caducidad" del art. 14.2 TRLS no se hallan carentes de sentido o de aplicabilidad. Porque –como ya hemos dicho- no cabe descartar que esa "caducidad" se haga valer o se declare formalmente una vez concluida la obra urbanizadora. Y en esa hipótesis, parecería que el designio legal sería el de hacer abstracción de la realidad física consumada.

Cuestión distinta es que la entrada en juego de otros principios y reglas (léase: proporcionalidad; vigencia indefinida del planeamiento en su vertiente normativa, entre otros), no debiera llevar necesariamente a la demolición de una obra urbanizadora que cabría suponer acorde con las determinaciones sustantivas del planeamiento urbanístico. En ese sentido, podría plantearse la revisión, con efectos retroactivos, de las disposiciones sobre plazos de ejecución contenidas en los instrumentos de ordenación o ejecución.

Desde luego, la "caducidad" introducida en el art. 14.2 TRLS viene a complicar –y no poco- un panorama en el que no todas las legislaciones autonómicas han previsto las mismas consecuencias, para el caso de incumplirse (sobre todo por los promotores privados) los plazos de ejecución de la urbanización. Pero se trata de una previsión básica que está ahí y que no es posible obviar porque, para empezar, podrá ser invocada por aquellos terceros que se sientan perjudicados por las obras de urbanización e incluso por entidades cívicas o asociativas promotoras o defensoras de los intereses colectivos. Aunque –insistimos- no puedan descartarse situaciones paradójicas, derivadas de la inexistencia o de la ambigüedad de los plazos de ejecución establecidos.

Cuestión distinta es que, por razones diversas (seguridad jurídica, eficacia o aplicabilidad de los actos de alcance general o de las normas, entre otras), la "caducidad" a la que nos estamos refiriendo (que en realidad se resumiría en la pérdida sobrevenida de vigencia de la función habilitante que se halla asociada a la programación ejecutiva de los instrumentos de ordenación y gestión), no pudiera surtir efectos sin una previa declaración –administrativa o en su caso judicialmente impuesta-, sometida al régimen de publicidad inherente al instrumento concernido. O que la tal declaración de caducidad, no pueda promoverse una vez transcurrido un determinado plazo a contar desde la conclusión de las obras (por ejemplo, el previsto a los efectos del ejercicio de la acción pública).

No obstante lo dicho hasta ahora, el art. 14.2 TRLS no es lo suficientemente preciso o taxativo como para evitar que las leyes autonómicas puedan desarrollar esta nueva vertiente de la "caducidad", estableciendo excepciones debidamente justificadas y previendo, en tales, casos, la aprobación de prórrogas o de nuevos plazos de ejecución. Así como las responsabilidades que pudieran derivarse de una declaración de caducidad perjudicial para los intereses de los titulares de las fincas afectadas, pero imputable a la Administración o al urbanizador. Porque –volvemos a insistir-, aunque la caducidad que ahora nos ocupa pudiera remediarse mediante un expediente de convalidación, podría ocurrir que eso no fuese suficiente como para evitar los perjuicios derivados, por ejemplo, de una demorada consolidación definitiva de la situación básica de suelo urbanizado.

Cambiando de tercio, resulta discutible la extensión de la caducidad del art. 14.2 TRLS a los instrumentos de ordenación y ejecución en su vertiente relativa a las "actuaciones de dotación" (de incremento de dotación, para ser exactos) previstas en el art. 14.1.b TRLS, pues en puridad, en ese precepto se estarían contemplando unas dotaciones públicas no susceptibles de incidir de forma relevante en una situación básica de suelo urbanizado ya consolidada. Y es la alteración de esta situación, la principal virtualidad que cabe asociar a la caducidad prevista en el art. 14.2 TRLS.

Cuestión distinta sería la de la extensión de ese régimen de caducidad –por identidad de razón- a las actuaciones de dotación asociadas a las de nueva urbanización (art. 14.1.a.1 TRLS), en la medida en que las mismas vendrían a constituir una condición de posibilidad para el acceso a la situación básica de suelo urbanizado (art. 12.3 TLS).

No obstante el consenso doctrinal que parece apuntarse a propósito del significado del término "caducidad" en el contexto del art. 14.2 TRLS, no cabe descartar que, por mor de otras normas de rango legal (art. 44 y concordantes de la Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre –LPAC-), en aquellos supuestos en los que no se haya previsto el régimen de silencio positivo (ver arts. 11.5 y 11.6 TRLS), la superación de los plazos previstos para tramitar y aprobar siquiera los instrumentos de ejecución urbanística, pudiera concluir con una declaración de caducidad del propio expediente de aprobación, que, de producirse una vez concluidas las obras de urbanización, podría plantear problemas similares a los analizados a propósito de la caducidad de los plazos de ejecución.

Aunque no se trata de una hipótesis generalizada, ya existe algún precedente judicial sobre la aplicación del instituto de la caducidad del art. 44 LPAC a los instrumentos de gestión urbanística. Así es de ver la sentencia de 1 de junio de 2005, dictada por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del País Vasco en los autos nº 2264/2003, relativa a un expediente de expropiación forzosa por el procedimiento de tasación conjunta.

El artículo 14 del Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, se ocupa de la regulación de las actuaciones de transformación urbanística, que define en el apartado 1. El apartado 2 de este artículo indica cuando las actuaciones de urbanización deben entenderse iniciadas y lo hace "a los solos efectos de lo dispuesto en esta Ley".

La primera duda que surge es la referente al alcance de la expresión "a los solos efectos de lo dispuesto en esta Ley". Como punto de partida parece oportuno recordar cual es la naturaleza del TR de la Ley del Suelo. De acuerdo con la exposición de motivos se trata de una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado, y que no es una ley urbanística.

Indica que se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo. Considera, además, que la clasificación no es necesaria para fijar los criterios legales de valoración del suelo pudiendo, pues, concluirse que cuando se está refiriendo a "los efectos de esta Ley" debe estar aludiendo a aquellos aspectos que guarden relación con la valoración del suelo. En este particular aspecto, es cierto que, en principio, la insistencia del precepto en contemplar una realidad cuya transformación se ha iniciado, aunque no culminado, no parece tener mucho sentido cuando, conforme al artículo 12.2.b), hasta que no termine la correspondiente actuación de urbanización el terreno no alcanza la situación básica de suelo urbanizado. Sin embargo, debe también tomarse en consideración que el TR no ignora completamente la realidad de la transición de suelo rural a suelo urbanizado a la hora de fijar criterios de valoración. Así, contiene previsiones en relación con el suelo afectado por actuaciones de urbanización en los artículos 26 y 27.

Específicamente, a los efectos de lo que aquí interesa, el artículo 26 se refiere a la indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación y establece patrones para la determinación del importe de las compensaciones para aquellos que hayan realizado actuaciones de urbanización o edificación que hayan devenido inútiles como consecuencia de la disposición, acto o hecho que motive la valoración, incluyendo los costes y gastos derivados de la elaboración de proyectos técnicos de ordenación o ejecución necesarios para legitimar la actuación de urbanización, edificación o de conservación o rehabilitación de la edificación, los de obras acometidas así como gastos de financiación e indemnizaciones pagadas. Por tanto, entiendo que la expresión "a los solos efectos de lo dispuesto en esta Ley" designa exclusivamente aquello que tenga que ver con la aplicación de los criterios de valoración que contiene y más en concreto con las reglas del artículo 26.

Más problemática, a mi parecer, es la mención que el precepto comentado hace a la "caducidad". Con carácter general la caducidad puede producirse en dos supuestos. El primero, cuando se trate de actuaciones iniciadas de oficio en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, y el expediente correspondiente no se resuelva dentro de plazo –artículo 44 de la Ley 30/92. El segundo, en los procedimientos iniciados a instancia del interesado cuando el procedimiento se paralice por causas imputables a éste.

No parece, sin embargo, que la caducidad a que se refiere el artículo 14.2 TR encaje en estas modalidades puesto que éstas tienen su origen en patologías de procedimientos en curso, mientras que lo que da la impresión que contempla el TR es la falta de ejecución de los instrumentos de ordenación o de gestión, ya aprobados, que legitiman la concreta actuación de urbanización. Para intentar averiguar a qué tipo de caducidad alude y su contenido en el ámbito urbanístico, fuera de los mencionados supuestos generales, ha de acudirse a las diferentes legislaciones autonómicas.

Estas legislaciones se refieren por lo general a la caducidad de las licencias de edificación al imponer a la Administración concedente de la licencia la necesidad de fijar en el título acreditativo de la licencia el plazo en el que debe ser ejecutada la actuación a que habilita. No obstante, el artículo 14.2 TRLS menciona los instrumentos de ordenación y gestión que requiera la legislación urbanística para legitimar las obras de urbanización y la caducidad de estos instrumentos, por lo que no está pensando en la caducidad de las licencias.

En todo caso, será la legislación autonómica la que tendrá que prever la posible caducidad de estos instrumentos, en su caso, aunque no se entiende muy bien cual sería el objeto de esa declaración de caducidad. En principio, la aprobación de una norma de planeamiento y de los correspondientes instrumentos de gestión, proyecto de reparcelación o compensación y de urbanización, por muy de iniciativa y gestión particular que puedan ser, entraña un interés público que se encuentra comprometido por la decisión de llevar adelante una iniciativa de desarrollo urbanístico.

Para ilustrarlo con un supuesto concreto, cuando se elige el sistema de compensación como modo de ejecución del planeamiento puede que haya un interés de los propietarios constituidos en Junta de Compensación en ejecutar las obras de urbanización, pero por encima de ese interés está el interés público en que las obras se ejecuten efectivamente. No en vano el incumplimiento de los compromisos de la Junta de Compensación en relación con su obligación principal de urbanizar no se traduce en que la actuación proyectada no se pueda ya realizar, sino que la "sanción" consiste en el nacimiento para la Administración de la habilitación para sustituir el sistema de compensación por el de expropiación.

Si se diera esta sustitución por la expropiación, habría que valorar los derechos e intereses de los propietarios en el caso concreto pero no habría existido la "caducidad" a que se refiere el artículo comentado porque el ordenamiento lo que persigue es la realización de los fines marcados por el planeamiento, de forma que el instituto de la caducidad sería, en este ámbito, poco adecuado.

Suponiendo que se regulase en la legislación autonómica la caducidad de los instrumentos de ordenación y gestión, surge otro problema relativo a su declaración. El Jurado de Expropiación, a la hora de hacer su valoración no encontraría obstáculos si esa caducidad estuviera ya declarada. Pero si no lo estuviera, la cuestión se complica sustancialmente, sobre todo si tenemos en cuenta que, como ha señalado el Tribunal Supremo de forma reiteradísima, el Jurado tiene una naturaleza exclusivamente tasadora y no extiende su función a la preconstitución de la realidad material de los bienes expropiados, por lo que la conclusión no puede ser otra que la de excluirle de toda opción de calificación jurídica de la concurrencia de posible caducidad si ésta no ha sido declarada.

Por último, es cierto que el artículo 14.2 se refiere a las actuaciones de urbanización, de manera que se extiende a un ámbito más limitado que el del precedente apartado 1, que hace referencia a las actuaciones de transformación urbanística que a su vez comprenden las actuaciones de urbanización y las actuaciones de dotación. Dos opciones, según mi punto de vista, podrían seguirse. Una, asimilarlas a las actuaciones de urbanización y aplicarles llegado el caso el artículo 26 del TRLS. Otra, dejarlas fuera, lo que no puede querer decir que los perjuicios que se pudieran producir a los interesados fueran a quedar sin compensación por no estar recogidas las actuaciones de dotación ni en el artículo 14.2 ni en el 26 TRLS puesto que entraría en aplicación el artículo 28 del TRLS cuando prevé que la valoración se realiza, en todo lo no dispuesto en el TR, con arreglo a los criterios de la legislación general de expropiación forzosa y de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, según proceda.

En otra ocasión nos hemos pronunciado, aunque tangencialmente, sobre el régimen de las actuaciones de transformación urbanística, en concreto, sobre las actuaciones de reforma o renovación a efectos de valoraciones del suelo urbanizado (art. 24.3 TRLS). Volvemos ahora sobre ciertas dudas interpretativas que plantea el artículo 14 del TRLS, especialmente en lo referente a las actuaciones de urbanización. Recordemos que el artículo 14.1 del TRLS distingue dos tipos de actuaciones de transformación urbanística: las de urbanización (art. 14.1 a) TRLS), en sus dos modalidades de nueva urbanización (apdo.1) y de reforma o renovación (apdo. 2), y las actuaciones de dotación (art. 14.1 b) TRLS). Y nos centramos en las previsiones del artículo 14.2 del TRLS, que con carácter básico aunque "a los efectos de la Ley" define cuando deben entenderse iniciadas y terminadas las actuaciones de urbanización.

Lo primero que deberíamos hacer es aclarar cuales son exactamente esos "efectos de la Ley" que se condicionan al inicio de las actuaciones de urbanización. Sabemos, desde luego, que el efecto principal del nuevo sistema de situaciones básicas del suelo es la aplicación de un determinado modelo de valoraciones urbanísticas, según si el suelo es rural (art. 23 TRLS) o urbanizado (art. 24 TRLS).

Sin embargo, conviene indagar en si existen otros efectos que se anuden, precisamente, a la iniciación de una obra de urbanización (art. 14.2 primer párrafo TRLS). ¿Por qué el empeño de la Ley en concretar cuando se entiende iniciada una obra de urbanización? ¿Si, poniendo en relación este precepto con la definición de suelo urbanizado que ofrece el artículo 12.2 b) del TRLS, el suelo seguirá en la situación de rural "hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización"? El artículo 14.2 del TRLS cobra una relevancia especial en las actuaciones de nueva urbanización, las que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación a rural a la de suelo urbanizado. A simple vista, lo importante no sería tanto la "iniciación" en la que insiste el TRLS, sino su "terminación". Y la terminación se producirá "cuando concluyan las obras urbanizadoras de conformidad con los instrumentos que las legitiman, habiéndose cumplido los deberes y levantado las cargas correspondientes" (art. 14.2 segundo párrafo, y art. 16.2 TRLS). Sólo entonces, en el caso de las actuaciones de nueva urbanización, el suelo pasará a la situación de urbanizado a los efectos de aplicar el correspondiente régimen de valoraciones (art. 24 TRLS).

Además, el artículo 14.2 del TRLS establece que "la caducidad de cualquiera de los instrumentos mencionados restituye, a los efectos de esta Ley, el suelo a la situación en que se hallaba al inicio de la actuación". Sorprendente declaración, ¿y con qué efectos? A mi juicio, la restitución no debe entenderse aquí en un sentido literal, emparejada con las situaciones básicas del suelo, pues no se trata de que el suelo en proceso de urbanización vuelva a la situación de suelo rural, dado que las obras de urbanización, como digo, se realizan siempre en terrenos rurales. Por el contrario, la "restitución", como explica muy bien Díaz Lema (2008, 125), alude a la reiniciación del proceso de transformación urbanística, fijando el proceso de actuación, convocando el correspondiente concurso, entre otros.

A pesar de todo, hemos de reconocer que el empeño legal por concretar la iniciación de las obras de urbanización debe de tener algún otro sentido. Una posible explicación que justifica la importancia dada a la iniciación de las obras es que de ella depende el cómputo de los plazos establecidos para su terminación, ya sea en los instrumentos de planificación o en los de gestión. Y, sobre todo, la fijación del momento inicial de las obras de urbanización tiene suma importancia en los procedimientos sancionadores por incumplimiento de los plazos [Díaz Lema, 2008, 125)]. Y aquí es donde flaquea la acotación "a los efectos de la Ley", porque la trascendencia del artículo 14.2 del TRLS va más allá de las consecuencias a efectos de valoraciones. Dicho de otro modo: sería conveniente que existiera un dies a quo común para las medidas sancionadoras previstas en la legislación autonómica.

De nuevo en expresión de Díaz Lema (2008, 125), a mi juicio el comentarista que más sutilmente detecta todos los problemas interpretativos de la ley del suelo, el efecto armonizador de la Ley sugeriría que "el momento inicial de las obras de urbanización lo sea a todos los efectos", y no sólo "a los efectos de la ley".

Otro de los aspectos problemáticos alude al concepto de caducidad del artículo 14.2 TRLS. La caducidad es un término vidrioso en Derecho administrativo, ya que tanto se anuda a la inactividad formal en procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen (art. 44.2 Ley 30/1992, LRJAP), como a la paralización del procedimiento por causa imputable al interesado (art. 92 LRJAP), con la consecuencia conjunta del archivo de las actuaciones.

En el supuesto regulado en el artículo 14.2 del TRLS parece referirse a una caducidad por pasividad del interesado, por ejemplo, por no iniciar la ejecución material de las obras de urbanización en el plazo fijado en el correspondiente instrumento urbanístico, o por incumplir alguna condición impuesta por la Administración. En cualquier caso, considero que el mero transcurso del tiempo no es suficiente para que la caducidad de este precepto despliegue sus efectos. El artículo 92 LRJAP exige que la caducidad se declare expresamente por la Administración, con notificación al interesado, que podrá interponer los recursos pertinentes (art. 92.1 LRJAP).

Por último, se nos solicita opinión sobre si el artículo 14.2 del TRLS se ciñe sólo a las "actuaciones de urbanización", o si se aplica también a las actuaciones de dotación que, aun no siendo en puridad actuaciones de urbanización, el propio artículo 14.1 considera como actuaciones "de transformación urbanística".

No es la primera vez que la Ley suscita dudas interpretativas en relación con estas cuestiones u omisiones. Recuerdo, por ejemplo, que el artículo 24.3 del TRLS, en sede de valoraciones del suelo urbanizado, tampoco menciona expresamente las actuaciones de dotación, sino únicamente las de "reforma o renovación integral", a pesar de que el artículo 16 TRLS aplica el mismo estatuto de deberes a todas las operaciones de transformación urbanística (a todas: también las de dotación). De nuevo el artículo 14.2 del TRLS, como digo, olvida mencionar expresamente las actuaciones de dotación. Por tanto, la solución a eventuales conflictos que puedan surgir requiere un esfuerzo hermenéutico adicional.

Con un criterio literal, hemos de admitir que el precepto se refiere exclusivamente a las actuaciones de urbanización, no a las actuaciones de dotación. La razón de esta exclusión es, como explica Díaz Lema (2008, 124), que las actuaciones de urbanización se ejecutan a través de los sistemas convencionales de gestión urbanística, y en un régimen de distribución equitativa de beneficios y cargas, mientras que las de dotación se ejecutan normalmente a través de actos de edificación. Por eso, el incumplimiento de las obligaciones de dotación urbanística tiene una respuesta más adecuada en la expropiación forzosa (arts. 36 y 37 TRLS), y este hecho justificaría su omisión en el artículo 14.2 del TRLS.

Sin embargo, el mismo autor incurre en cierta contradicción cuando afirma que la palabra "urbanización" en el artículo 16.2 del TRLS, cuando se refiere a su terminación, adquiere un sentido amplio comprensivo de la totalidad de las actuaciones de transformación o gestión urbanística. Por tanto, no es un tema pacífico, ni desde luego coherente desde el punto de vista de la mejora de la técnica legislativa. Veremos cómo se desarrolla en la legislación autonómica y cómo es interpretado por nuestros tribunales.

Se nos formulan en esta ocasión dos preguntas a las que no es fácil dar respuesta. O, por mejor decir, no es posible responder sin constatar una cierta inconsistencia en las disposiciones del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

Al glosar este precepto, entonces por referencia a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, Luciano Parejo Alfonso y Gerardo Roger Fernández, dos ilustres urbanistas, cuyas aportaciones científicas tanto han inspirado al legislador urbanístico de los años 2007 y 2008, constatan que "la imprecisión hasta ahora de los momentos claves del comienzo y la terminación de la ejecución de esta clase de actuaciones [se refieren a las actuaciones de transformación urbanística] ha venido suscitando innumerables problemas en la práctica". Y añaden seguidamente que "el legislador estatal ha decidido no sólo atajar estos problemas prácticos, sino, yendo más lejos, introducir i) disciplina en la relación entre la Administración responsable del desarrollo urbano y los sujetos encargados de la ejecución de las actuaciones en el que éste se traduzca y, sobre ello, ii) rigor en el ejercicio de la potestad de planeamiento a la hora del diseño de aquel desarrollo, mediante la anticipación de sus consecuencias para la hacienda y la gestión públicas y la exigencia del seguimiento y la evaluación del proceso de ejecución de las actuaciones" (Comentarios a la Ley de Suelo, Iustel, Madrid, pp. 188 y s.).

Es posible que así sea. Sin embargo, no acaba de comprenderse muy bien en qué consiste esa anticipación de las consecuencias "para la hacienda y la gestión públicas" del ejercicio de la potestad de planeamiento. En particular porque, como bien se apunta en la primera de las preguntas formuladas, de acuerdo con el art. 12.2 b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo, el suelo rural no alcanza la situación básica de urbanizado hasta tanto "se termine la correspondiente actuación de urbanización". Recuérdese que esta clasificación del suelo en función de sus "situaciones básicas" se afronta desde la perspectiva que proporcionan los títulos competenciales de los que dispone el legislador estatal que, sustancialmente, nos reconducen a la definición del derecho de propiedad sobre el suelo.

Coherentemente con ello, al regularse el régimen de valoraciones de suelo (arts. 21 y ss.), el legislador opera a partir de la referida clasificación, que a su vez se asienta sobre la primacía de la realidad material. Dicho de otro modo, nada hay en esos preceptos legales que permita dotar de un contenido sustantivo, en términos de propiedad, al establecimiento de unos criterios sobre el proceso de transformación urbanística del suelo. Puede que, como apuntan los autores arriba citados, el precepto que nos ocupa acierte a anticipar las consecuencias que de la culminación del proceso de transformación urbanística del suelo habrán de derivarse "para la hacienda y la gestión públicas". Pero es harto discutible que resulte idóneo para definir con cierta precisión el estatuto básico del derecho de propiedad del suelo.

Esta diferente valoración que puede merecer la previsión legal que nos ocupa no deja de tener su relevancia si reparamos en el hecho de que, de conformidad con lo afirmado en el apartado primero de la disposición final primera del Texto Refundido, ha sido dictado al amparo de las competencias atribuidas al Estado por los arts. 149.1.1, 13, 18 y 23 CE. De todos los títulos invocados por el legislador estatal parece que sólo el relativo a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas puede brindar adecuada cobertura a una previsión como la que nos ocupa.

Más discutible resulta que por sí sola pueda caracterizarse "condición básica" del ejercicio del derecho de propiedad (art. 149.1.1 CE), base de ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE) o legislación básica de protección ambiental (art. 149.1.23 CE). Ciertamente, el mencionado art. 149.1.18 CE brinda al precepto legal cobertura competencial bastante, pero no deja de resultar llamativa esta acumulación, un tanto indiscriminada, de títulos competenciales para "blindar" la normativa estatal.

Tampoco resulta excesivamente precisa la referencia a la caducidad de los instrumentos de ordenación y ejecución. En aras de la seguridad jurídica parece que debiera sostenerse la necesidad de que esa caducidad se declare formalmente por la Administración urbanística competente en cada caso, so pena de incurrir en una indebida confusión entre institutos jurídicos distintos, como pueden ser la pérdida de vigencia de un instrumento de planeamiento y su caducidad.

La derogación de un instrumento de planeamiento por disposición expresa –o tácita- de un plan posterior tendrá los efectos propios de la pérdida de vigencia pero no conllevará insoslayablemente la pérdida absoluta de efectos, en particular por lo que hace a la autorización o promoción de transformación urbanística del suelo. Otro tanto cabe decir de los proyectos o programas de urbanización, en la hipótesis de que se entiendan comprendidos entre "los instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la legislación sobre ordenación territorial y urbanística", cuya caducidad precisará de una declaración formal de la Administración.

Más sencillo resulta responder a la tercera y última pregunta toda vez que el propio art. 14.1 b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo incluye las actuaciones de dotación en el género común de las "actuaciones de transformación urbanística", pero no entre las "actuaciones de urbanización". Como quiera que el art. 14.2 se refiere precisa y exclusivamente a estas últimas, no resultará aplicable a las actuaciones de dotación lo previsto en este apartado del precepto legal. Queda así en la indefinición el régimen de comienzo y finalización de esas actuaciones de dotación, sin que se comprenda muy bien por qué, habida cuenta de que, como señalaban Luciano Parejo y Gerardo Roger, este art. 14.2 tiene un doble contenido: disciplinar las relaciones entre la Administración y los sujetos encargados de la ejecución de las actuaciones en que se concrete el desarrollo urbanístico, y anticipar las consecuencias de dichas actuaciones "para la hacienda y la gestión públicas", así como "la exigencia del seguimiento y la evaluación del proceso de ejecución de las actuaciones".

Cabe preguntarse por qué esas exigencias, o los referidos propósitos disciplinadores y anticipatorios revisten menor relevancia en el caso de las actuaciones rotacionales que en las actuaciones de urbanización, ya sean éstas de nueva urbanización o de reforma o renovación de la urbanización. Habida cuenta de que las actuaciones de dotación se encaminan directamente a la satisfacción de intereses públicos y sociales acaso hubiera sido más adecuado extender a aquéllas el régimen del art. 14.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo.

Las actuaciones de transformación urbanística se hallan definidas en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, en su artículo 14, y desde luego a sus efectos en la doble vertiente de actuaciones de urbanización –bien de nueva urbanización o bien de reforma o renovación de una urbanización preexistente- y de actuaciones de dotación. La diferenciada previsión de esos supuestos en el artículos 14.1.a) y 14.1.b) del referido Real Decreto Legislativo –como anteriormente lo fue en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo- es suficientemente significativa. La remisión a lo establecido en esa Ley de Suelo debe entenderse reiterada en lo que seguirá y se irá argumentando.

Aunque en las disposiciones estatales referentes al artículo 14 reseñado pudiera pensarse que se diluye la trascendencia de la ordenación territorial o/y urbanística autonómica no debe caber duda alguna que en la perspectiva tan sensible de las actuaciones de transformación urbanística no puede devaluarse u ocultarse la relevancia que tiene y va a tener el régimen de la urbanización y de las actuaciones de dotación urbanísticas, especialmente en la vertiente nada baladí de los Sistemas de Actuación Urbanísticos y, en definitiva, del protagonismo que se determine para con las actuaciones de la Administración o de los particulares, sean propietarios o/y urbanizadores.

Seguramente por cuanto una cosa es la realización de la urbanización y otra cosa es la realización de las actuaciones de dotación más allá de los deberes de cesión –por todos baste la cita del artículo 16 del meritado Texto Refundido como del mismo precepto de la Ley de Suelo- es por lo que la legislación estatal en el texto refundido –como anteriormente la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo- se fijó en el artículo 14.2 en la primera vertiente y se pasó por alto la segunda.

Con nuevo énfasis en la dicción de "a los solos efectos de lo establecido" en el régimen legal estatal se aborda, especialmente y de una parte, el inicio de las actuaciones de urbanización con ofrecimiento de unas denominadas presunciones y de una disposición referente a la caducidad de los instrumentos de ordenación y de ejecución. Y, de otra parte, se afronta una definición de la terminación de las actuaciones de urbanización, también con ofrecimiento de unas denominadas presunciones.

En relación al inicio de las actuaciones de urbanización bien parece que es suficientemente clara la previsión de concurrir el hecho de haber empezado la ejecución de la urbanización, eso sí, una vez aprobados y eficaces todos los instrumentos de ordenación y de ejecución establecidos por la ordenación de cobertura.

Quizá la presunción que se ofrece para con el acta administrativa o notarial que dé fe del comienzo de las obras no es sino una de las posibles manifestaciones o pruebas, cualesquiera admisibles en derecho, que pueden poner de manifiesto el inicio de las actuaciones de urbanización.

Respecto a la terminación de las actuaciones de urbanización debe detenerse la atención en que la complejidad del caso se acentúa puesto que al mero hecho de la terminación de las obras de conformidad con los instrumentos que las legitiman se requiere además el haber cumplido los deberes y levantado las cargas correspondientes.

Es decir, además de atenderse a la finalización fiel de las correspondientes obras, respecto a los instrumentos de cobertura, se requiere el cumplimiento de los deberes, en especial, del artículo 16 del Texto refundido –como con anterioridad estableció la Ley de 2007-.

Es, pues, en esa formulación donde tiene mucho más sentido ofrecer unas reglas de presunción como las establecidas bien por la recepción formal de las obras por la Administración –siempre con nutridas problemáticas elusivas- bien a la finalización del plazo de la recepción desde la solicitud acompañada de la certificación expedida por la dirección técnica de las obras.

Y supuestos que seguramente no agotan otros como la tan común "aceptación tácita" a resultas de los propios actos de la Administración como la puesta en servicio y al público de los correspondientes servicios de urbanización y, desde luego, sin perjuicio de poder articular a esos fines cualesquiera pruebas admisibles en derecho.

Como precedentemente se ha expuesto y en sede de actuaciones de urbanización iniciadas (sic) se prevé un supuesto de caducidad (sic) de los instrumentos de ordenación y de ejecución que a los efectos del texto refundido –como anteriormente a los efectos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo- restituye el suelo a la situación en que se hallaba al inicio de la actuación.

Ya de entrada bien parece que la invocación a la caducidad no debiera ser cortapisa para que las ordenaciones territoriales o urbanísticas asumieran otras figuras igualmente dirigidas y tanto o más eficaces a los efectos que se pretenden –así, con el establecimiento de condiciones inclusive de sentido resolutorio, en su caso con suspensión de la eficacia de las figuras de su razón, entre otras posibilidades-.

Pero es que si bien todo conduce a pensar que el incumplimiento debe recaer en la atribución subjetiva del promotor de la actuación, no resulta ocioso ponderar buen número de casos en que la situación que se genera en orden a que habiéndose iniciado las actuaciones de urbanización, éstas no se terminan, ello acontezca no sólo por supuestos a imputar en todo caso al promotor sino en que también concurra la Administración o que aún siendo imputable el caso al promotor ello obedezca a circunstancias muy variadas, más o menos atendibles.

Con ello no se quiere decir otra cosa que, como en tantos casos se ha tenido que apreciar, con fundamento en la teoría de las concausas o más todavía en base al principio de proporcionalidad, no debe descartarse la posibilidad de reconducir el supuesto a las previsiones autonómicas específicas en sede territorial o urbanística o en sede general de ejecución forzosa de los actos administrativos –así, por la vía de las multas coercitivas que gocen de expresa previsión legal o de la ejecución subsidiaria- o/y por la vía del derecho sancionador si se colman las exigencias de la tipicidad establecida, inclusive por la aplicación del instituto expropiatorio, entre otras posibilidades si es que lo verdaderamente relevante urbanísticamente no deba ser la vuelta al suelo rural como se enfatiza en ese supuesto, sino antes bien, en el desarrollo debido de los aprovechamientos que se hayan estimado necesarios, inclusive de pronta y rápida ejecución.

En último término, estas notas no pueden terminar sino destacando que la ordenación urbanística ha tenido la atención (sic), en determinados casos, de pronunciarse sobre las equivalencias de los conceptos estatales y no sólo en materia de las situaciones básicas de suelo respecto a la técnica de clasificación de suelo que corresponda, sino también, en su relación, dando lugar a nivel legal autonómico y a los efectos de la aplicación de la legislación estatal, estableciendo determinaciones concretas sobre lo que deben entenderse actuaciones de transformación urbanística bien para actuaciones de nueva urbanización o bien de renovación o reforma de la urbanización o bien para las de dotación, según el caso. Baste a los presentes efectos la cita de las Disposiciones Adicionales Decimoquinta y Decimosexta del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, adicionadas por el Decreto Ley 1/2007, de 16 de octubre, de medidas urgentes en materia urbanística –que se reproducen por nota para su consulta- y que plantea especiales temáticas de análisis cuanto menos desde la óptica de los títulos competenciales en liza.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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