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MODERNIZACIÓN

Un cambio en las relaciones del ministerio de Justicia con las Comunidades Autónomas: la unión hace la eficiencia

Por José de la Mata Amaya

Director general de Modernización de la Administración de Justicia. Ministerio de Justicia

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En estos últimos meses, el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas han desarrollado un nuevo modelo de relación que les convertirá en socios para la prestación profesionalizada de servicios informáticos y comunicaciones. Un reto ambicioso que contribuirá a la modernización de la administración de Justicia en España.

Los antecedentes: aunar esfuerzos

Uno de los grandes retos al que se enfrentan las instituciones del Sistema de Justicia desde hace años es lograr una gestión más ágil y eficiente en los Juzgados y Tribunales así como proporcionar un servicio de calidad al ciudadano, los jueces, secretarios, fiscales y demás profesionales. Paradigmas de esta colaboración son el Esquema Judicial de Interoperabilidad y Seguridad (EJIS), 2009, y el "Plan de Modernización de la Justicia", 2010-2012, del Ministerio de Justicia.

Precisamente, el Plan de Modernización insiste en la necesidad de coordinar esfuerzos para la incorporación de las nuevas tecnologías. En este sentido, el Ministerio de Justicia presta servicios informáticos a las Comunidades Autónomas (CCAA), incluidas las CCAA con competencias transferidas —mediante convenios y acuerdos—. Esta prestación de servicios conlleva un ahorro importante en costes de desarrollo y mantenimiento de los sistemas de información y comunicaciones (Sistemas TIC) utilizados por la administración de Justicia, fomenta su reutilización y el aprovechamiento del conocimiento, además de generar sinergias.

Para los ciudadanos y usuarios profesionales del sector Justicia, la estrecha colaboración entre las instituciones se traduce en una mayor homogeneidad y uniformidad en los servicios.

La situación de partida: del voluntarismo a la profesionalización

Hasta ahora, la prestación de una gran parte de los servicios del Ministerio de Justicia a las CCAA no se rige por unos criterios normalizados y carece de indicadores válidos respecto a los servicios ofrecidos. La relación entre el Ministerio de Justicia y las CCAA adolece de un cierto carácter voluntarista y de falta de estructuración. Habitualmente, la prestación se basa en relaciones entre el personal técnico concreto de las instituciones, sin especificaciones técnicas completamente definidas y a la medida de las necesidades concretas de las CCAA y de las posibilidades del Ministerio para cada sistema TIC.

Básicamente, cuando una Comunidad Autónoma precisa un servicio, se establece un convenio que, a menudo, no se desarrolla en forma de actuaciones operativas. Así, no existen ni atribuciones ni responsabilidades claramente asignadas, lo que disminuye la eficiencia de la prestación del servicio a pesar de la dedicación del personal y de los recursos técnicos y económicos empleados. Se da la aparente paradoja de que, a pesar de las cuantiosas inversiones que el Ministerio de Justicia dedica a la prestación de servicios informáticos, gratuitos y 100% financiados para las CCAA, exista descontento en ambas partes: el Ministerio, como proveedor, y las CCAA, como usuarios.

La necesidad: colaborar, según unos parámetros tecnológicos y de calidad definidos

Para superar esta situación, el Ministerio de Justicia, a partir de su experiencia y la madurez adquirida en este tiempo, ha tomado la iniciativa para introducir cambios en la organización y sistematizar su relación con las CCAA. Por eso, en septiembre de 2011, el Ministerio de Justicia emprende un proyecto para modelar la nueva forma de relación con las CCAA transferidas, basada en una definición clara de conceptos y gobernada por criterios objetivos de rendimiento.

Este proyecto y sus primeros resultados se han presentado a las CCAA el pasado mes de octubre, con una buena acogida por lo que representa de avance hacia una prestación de servicios tecnológicos normalizados, planificados y profesionalizados. Ciertamente, se trata de un ambicioso plan en el que se están involucrando los órganos competentes de las administraciones, pero también los niveles funcionales, técnicos y operativos de la administración.

Los objetivos: homogeneidad y eficiencia en la prestación de los servicios

Los resultados del análisis sobre la situación actual de la relación entre el Ministerio y las CCAA, en el que las Comunidades han tomado parte activa, se han concretado en objetivos que orientan sus acciones:

1) Garantizar una prestación homogénea de los servicios informáticos a ciudadanos y usuarios profesionales. Poder organizar eficientemente la colaboración entre las instituciones implicadas requiere  una visión unificada del sistema de Justicia. Más cuando se requiere de la prestación de niveles crecientes de calidad, eficacia y eficiencia, objetivamente establecidos y medidos.

    2) Implantar las medidas oportunas para el cumplimiento de la normativa y la aplicación de buenas prácticas en materia de seguridad de la información y de calidad, según los compromisos establecidos con las Comunidades. Para superar la situación de incertidumbre actual se requiere aclarar qué pueden esperar las Comunidades y qué se espera de ellas en la prestación de los servicios ofrecidos por el Ministerio de Justicia.

      3) Aprovechar la experiencia acumulada, utilizar lo positivo y evitar lo negativo de la experiencia de los últimos años. Este hecho se ha establecido como un reclamo imperativo a la hora de definir unas nuevas relaciones entre el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas. Relaciones que han de estar basadas en un compromiso común que responda a las necesidades mutuas de planificación, comunicación y participación en la prestación.

        4) Extraer lo que de valioso tienen la madurez de las aplicaciones y de las organizaciones adquirida en la práctica de la prestación de los servicios y de la colaboración de los últimos años. Esto conlleva la definición de una nueva forma de relación. Se trata de que el Ministerio de Justicia se pueda comprometer con garantías y responder con seguridad tecnológica, jurídica y económica en su prestación de servicios a las Comunidades Autónomas.

          5) Aprovechar sinergias para alcanzar una prestación de servicios con niveles crecientes de calidad, eficacia y eficiencia, objetivamente establecidos y medidos en un marco de colaboración profesionalizado y tecnológicamente avanzado entre el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas.

            6) Superar la percepción negativa que los ciudadanos y usuarios pueden tener de la Administración de Justicia —a pesar del esfuerzo de inversión que se viene realizando en los últimos años. La situación económica actual limita la disponibilidad de recursos en las Administraciones Públicas, esto supone una mayor necesidad de establecer un marco bajo el que las instituciones se puedan organizar de manera eficiente, lo que, a su vez, permitirá dimensionar los recursos tecnológicos, humanos y económicos de cada institución de manera adecuada y coordinada.

            La visión del Ministerio de Justicia: un proveedor de servicios estructurados y normalizados a las CCAA

            Los servicios prestados por el Ministerio de Justicia a las CCAA conllevan unas características funcionales determinadas, una arquitectura técnica, sistemas TIC, requisitos de dimensionamiento y almacenamiento, una gestión documental y unas posibilidades de formación y soporte de diferentes niveles.

            Definitivamente, la gestión de los servicios informáticos, en una estrecha relación de socios con las CCAA, requiere del Ministerio de Justicia realizar funciones, desarrollar capacidades y asumir un nuevo rol.

            Esta nueva forma de relación se basa en varios factores clave:

            - Compromiso de servicio, esto es, basar la prestación en la experiencia de servicio de los usuarios finales, cómo lo perciben.

            - Relación de socios a largo plazo, que implica el acuerdo y el compromiso sobre las responsabilidades y roles de cada parte.

            - Puestos y profesionales dedicados, orientados a los procesos soporte de los servicios y participando del compromiso de servicio.

            - Infraestructura tecnológica, que incluye los sistemas internos de apoyo, desarrollo y explotación, la gestión de la información, los mecanismos de operación, despliegue y control del rendimiento, las normas, manuales y guías técnicas que faciliten la transferencia de conocimiento.

            - Modelo de rendimiento, para objetivar con indicadores acordados y aceptados por las partes que intervienen en la prestación del servicio,  con el fin de crear vínculos y mejorar la experiencia del servicio.

            - Mejora continua del soporte de los servicios, medición de la calidad, optimización de los procesos de trabajo, la comunicación y la cooperación. Implantación de los mecanismos de retorno de información adecuados y, en general, una estrecha colaboración con las CCAA.

              - Medición del beneficio, a partir de criterios e indicadores de rendimiento del servicio informático prestado, su organización y gestión.

              Una relación de socios: el compromiso de corresponsabilidad

              Uno de los factores más críticos para el éxito del proyecto es la aceptación de los compromisos de corresponsabilidad y la implicación por parte de las instituciones. Sin una voluntad clara y unificada, cualquier esfuerzo sería estéril.

              El Ministerio de Justicia está comprometido en satisfacer las necesidades de los usuarios de los sistemas de información judiciales y actuar dando ejemplo, empezando por lograr ese vínculo claro y corresponsable con las CCAA, y a operar con una política decidida basada en la experiencia de servicio.

              Como primer paso, se están elaborando unos protocolos de adhesión a sus servicios informáticos que recogerá las responsabilidades y funciones de las partes implicadas, los criterios de medición del rendimiento y la calidad en la prestación de los servicios. La colaboración se basa en un contacto y trato regulares, con flujos de comunicación definidos, donde la información de retorno proporcionada tendrá un papel significativo.

              Los primeros protocolos de adhesión estarán listos para su firma en este mes de noviembre.

              Los ejes de la relación: la Cadena de Valor y la orientación a proyecto de servicios

              El nuevo modelo de relación del Ministerio con la CCAA presta atención a la experiencia del servicio tanto con los ciudadanos como de las terceras partes, es decir profesionales del Sistema de Justicia. Se evidencia así la necesidad de una colaboración corresponsable entre las instituciones.


              El modelo de relación que el Ministerio quiere ofrecer a las Comunidades Autónomas tiene un carácter finalista y colaborativo: se dirige hacia el objetivo común de prestar un servicio de calidad, seguridad y eficiencia a los ciudadanos y usuarios, en el que cada parte implicada en su prestación genera valor.

              Desde el punto de vista del Ministerio de Justicia, los objetivos de generación de valor a los usuarios profesionales y al ciudadano son:

              - Garantizar la calidad del servicio.

              - Garantizar la seguridad de la información.

              - Incrementar la disponibilidad de la información.

              - Reducir los costes en el proceso.Economizar los recursos requeridos para cada fase, en tiempo y personas.

              - Mejorar la experiencia del servicio en todos los "eslabones" de la prestación.

              - Ganar en flexibilidad de adaptación a nuevos requerimientos jurídicos o tecnológicos.

              - Conseguir uniformidad y homogeneidad en los servicios prestados.

              Este planteamiento de cadena de valor es uno de los mayores retos del nuevo modelo conceptual entre el Ministerio y las CCAA porque ha de comprender el ciclo completo, hasta que el servicio llega al usuario o ciudadano. Para responder a este reto, es necesario estructurarlo en diferentes fases, planificadas y gestionadas, según un modelo de ciclo de vida del servicio.


              Servicios informáticos del Ministerio de Justicia: Fases de Instalación y Explotación


              1) La Adhesión comprende desde la declaración de interés por parte de una Comunidad Autónoma por un servicio del Catálogo del Ministerio de Justicia hasta la firma del protocolo de adhesión. El objetivo de esta fase consiste en formalizar el marco normativo en el que se realizará la prestación de los servicios. El protocolo de adhesión lleva implícito la aceptación del modelo, incluyendo las responsabilidades, derechos, limitaciones y excepciones.

              2) La Gestión por Proyectos se refiere a la metodología de gestión transversal para garantizar un funcionamiento ordenado, estructurado y metodológicamente definido. El objetivo de esta etapa es garantizar la calidad, seguridad y eficiencia en los siguientes ciclos, especialmente durante la instalación y puesta en marcha del servicio, pero también respondiendo a nuevas necesidades que puedan surgir en su explotación.

              3) El aprovisionamiento de equipamiento informático se orienta a que las Comunidades Autónomas dispongan de la infraestructura necesaria para la prestación del servicio de acuerdo con el calendario fijado en el protocolo de adhesión. Sólo el hecho de disponer del equipamiento adecuado permitirá posteriormente que el servicio pueda cumplir con los estándares de calidad, seguridad y rendimiento adecuados.

              4) La adecuación de los sistemas de las Comunidades Autónomas es necesaria para facilitar la interoperabilidad con las aplicaciones de los servicios del Ministerio de Justicia. En esta fase se requiere crear los nodos de conexión, adecuar la estructura de las bases de datos de aplicaciones locales de las Comunidades Autónomas u otras modificaciones requeridas para que las transacciones de los servicios de la Administración de Justicia cumplan con los estándares de interoperabilidad, seguridad y calidad.

              5) Las pruebas de los servicios que comprende la verificación y validación de los sistemas así como la certificación del servicio por parte del Ministerio.

              6) La formación a los diferentes perfiles de usuarios de los servicios es crucial para que se haga uso correcto de los servicios y para que las Comunidades puedan prestar posteriormente un servicio cualificado de soporte y atención del primer nivel.

              7) La gestión operativa prestará los servicios garantizando los estándares de calidad, seguridad y rendimiento establecidos.

              8) El soporte a los diferentes perfiles de usuarios, se garantiza de acuerdo con los Centros de Atención y Soporte a Usuarios de las Comunidades Autónomas y del Ministerio de Justicia. El objetivo de esta fase consiste en prestar un servicio de calidad y en reducir los tiempos de respuesta, en todos los niveles de soporte, de acuerdo con los procedimientos establecidos.

              9) La mejora continua y gestión de cambios tiene como objetivo establecer la organización, comunicación y participación para el mantenimiento evolutivo y nuevos versionados de los servicios. Para ello, se ha de recibir retroalimentación pactada y recurrente de parte de las Comunidades Autónomas, los usuarios profesionales y ciudadanos. 

              Claves para el éxito y el futuro: confianza mutua y compromiso

              El éxito del nuevo modelo de relación que el Ministerio de Justicia ofrece a las Comunidades Autónomas se basa en la confianza y está condicionado por la existencia de un nivel alto de colaboración y un claro compromiso a colegiar los esfuerzos.

              La confianza mutua es más que una actitud; es consecuencia de la experiencia positiva y del valor percibido en los servicios. A su vez es la base fundamental para que el modelo de corresponsabilidad, cadena de valor, de relación y de rendimiento puedan materializarse y establecer una práctica que refuerce la confianza mutua entre las instituciones.

              La necesidad de organizar y sistematizar la colaboración entre el Ministerio de Justicia y las CCAA es urgente. El Ministerio responde a esa necesidad con la elaboración de los protocolos de adhesión, un primer paso significativo para poder evolucionar hacia una prestación a las CCAA de servicios tecnológicos normalizados y predefinidos —conforme un Catálogo de Servicios y unos acuerdos de nivel de rendimiento establecidos—, en un marco de colaboración compartido, según unos parámetros tecnológicos y de calidad previamente definidos y acordados.

              ¿Qué compone el Catálogo de servicios?

               Entre los servicios que componen el Catálogo del Ministerio de Justicia cabe destacar aquellos que se basan en los sistemas TIC que se describen a continuación.

              - La aplicación de gestión procesal Minerva-NOJ, sucesora de Minerva, da soporte a la tramitación de la información relativa a los procedimientos judiciales, de forma que cualquier órgano judicial implicado en la tramitación de un determinado procedimiento, pueda acceder a la información asociada con las garantías de reserva, control y confidencialidad requeridas. Minerva-NOJ puede configurarse con o sin Servicios Comunes.

              - El sistema LexNET es un sistema seguro de intercambio de documentos que permite la comunicación bidireccional de los órganos judiciales con los distintos operadores jurídicos. Esta plataforma hace posible el intercambio de información entre los órganos judiciales y una gran diversidad de operadores jurídicos que, en su actividad diaria, necesitan intercambiar documentos judiciales como notificaciones, escritos y demandas. Unos 22.000 usuarios utilizan actualmente la herramienta, en su mayoría, procuradores, pero también abogados, secretarios judiciales, graduados sociales, fiscales o letrados.

              Actualmente, está disponible la versión 3.0 de LexNET, una evolución de la aplicación que empezó a prestar servicio en el año 2004 en los órganos judiciales de Castilla y León.

              - La aplicación de gestión procesal Fortuny es un sistema que incorpora información relativa a la incoación de causas, trámites procesales, informes, escritos de acusación, señalamientos y sentencias. Las tareas llevadas a cabo a lo largo de 2010 en el área de nuevas tecnologías en el ejercicio de la función fiscal se concretan fundamentalmente en hacer efectivo el sistema de información del Ministerio Fiscal en sus dos pilares básicos: los sistemas de cada Fiscalía y el sistema unificado al servicio de la Fiscalía General del Estado e indirectamente, de todos los miembros del Ministerio Fiscal.

              - El sistema eFidelius proporciona grabación digital con firma electrónica en las salas de vistas de los Juzgados y Tribunales. El sistema facilita una gestión centralizada que permite administrar el sistema de grabación digital de vistas, acceder por vía telemática a un catálogo centralizado de vídeos y elaborar estadísticas e informes para la evaluación y mejora continua del rendimiento del sistema.

              - El sistema eApostilla facilita dos funciones principales: por una parte, la emisión de Apostillas de manera electrónica, la e-apostilla y, por otro, la anotación de todas ellas en un Registro electrónico de Apostillas accesible a cualquier interesado, eRegistro. Además, no sólo facilita a los ciudadanos la obtención de apostillas sino que garantiza su autenticidad, que el documento no ha sido alterado y que no se rechazará debido a la fácil comprobación de los datos.

              - El Expediente Judicial Electrónico es el resultado de una compleja integración de sistemas de gestión procesal, gestión documental y firma electrónica. Este sistema facilita el acceso de todos los intervinientes judiciales a la misma documentación y expedientes, evitando realizar copias en papel de los sumarios que constan de un número de folios muy elevado. Permite eliminar totalmente el papel en los procesos judiciales, lo que incrementa la celeridad en la tramitación de los sumarios, garantiza la seguridad jurídica de todo el proceso y mejora el ejercicio del derecho de defensa.

              - El sistema Asklepios da respuesta a lo dispuesto en ejecución de la L.O. 1/2004, de 28 de diciembre, al proporcionar un marco integral en las ramas clínica, patológica y de laboratorio, facilitando los protocolos de actuación de las Unidades de Valoración Forense Integral. Es una aplicación web común para todos los Institutos de Medicina Legal (IML), que pone a disposición de estos médicos forenses una base de datos que facilita el aprovechamiento compartido de conocimientos, experiencias, modelos, plantillas y protocolos de actuación.

              Asklepios tiene una especial relevancia en casos de violencia sobre la mujer ya que, su utilización por los profesionales, hace posible una gestión eficiente de la información que contribuye a disminuir las veces que el afectado ha de acudir a la clínica. Con esta medida se trata de evitar la doble victimización de las mujeres afectadas y la saturación de los recursos disponibles.

              - Los Nodos de la Nueva Red Judicial son los nodos centrales de comunicaciones que permiten la intercomunicación entre las distintas redes corporativas de las CCAA, el MJU y Consejo General del Poder judicial (CGPJ). Facilita el acceso de Juzgados y Tribunales a servicios de interés para el mejor funcionamiento de la Administración de Justicia, proporcionados por terceras instituciones.

              - El servicio de correo electrónico permite a las personas con cuenta de correo del MJU o de la Administración de Justicia acceder a su correo vía webmail, también fuera de la red privada, desde el exterior (internet).

              - El sistema Regius, sistema informático desarrollado para dar soporte a los usuarios de los Registros Civiles Municipales, en lo que se refiere al registro y la tramitación de todo lo concerniente a expedientes y asientos en vía de calificación, previos a la inscripción en el libro registral.

              En fechas próximas, el MJU estará en condiciones de prestar una serie de nuevos servicios, entre los que destacan:

              - Agenda de Señalamientos (Agenda-NOJ) se caracteriza por adaptarse a la reforma de la Nueva Oficina Judicial para el mantenimiento de la agenda y  recoge las atribuciones otorgadas a jueces y a las distintas unidades administrativas implicadas en la fijación y la gestión de los señalamientos. Dispone de facilidades para la consulta e impresión de los apuntes contenidos en la agenda.

                La Agenda-NOJ se integra con el sistema de gestión procesal (Minerva-NOJ), con el sistema de grabación de vistas (eFidelius) y hace uso del servicio de “Agenda CORE” del Ministerio de Justicia, que centraliza la gestión de usuarios, recursos, el calendario y dispone de funcionalidades básicas de citaciones y reservas de una agenda.

                - El Portal de Subastas Judiciales permite el seguimiento y la participación en subastas judiciales a través de Internet. El portal proporciona información sobre las subastas que publica la unidad de subastas responsable de cada subasta pública; facilita que los ciudadanos puedan seguir on-line el desarrollo de las subastas y permite participar en subastas a través de Internet. Además es posible gestionar perfiles de usuario y facilita el acceso del ciudadano a servicios personalizados, siempre que esté en posesión de un certificado electrónico.

                - La aplicación de Sorteos y Seguimiento de Jurados facilita el proceso de selección de los candidatos que pasarán a formar parte de un jurado popular. Registrará todos los juicios que requieran jurado popular a los que se asociará un proceso de sorteo. Tras el sorteo, facilitará el seguimiento de las personas asignadas hasta la constitución del jurado.

                - El Sistema de Gestión Gubernativa facilita a las Secretarías de Gobierno la tramitación y gestión electrónica de los expedientes relativos a asuntos personales y gubernativos, que se tramitan dentro del ámbito competencial del Ministerio de Justicia.

                - Nuevo sistema de información de los Institutos de Medicina Legal (IML) sustituirá al actual sistema Asklepios. La principal mejora es que va a facilitar la comunicación de los Institutos de Medicina Legal con el Sistema de Información de Gestión Procesal siempre y cuando necesiten interactuar con un Órgano Judicial, tanto si van a operar con él, como si necesitan comunicarse con un tercer sistema al que deben acceder a través del correspondiente Órgano Judicial competente. Se contempla un marco mediante LexNET con Minerva-NOJ, de forma inmediata, y está en desarrollo con otros sistemas como Fortuny.

                    Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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