Pese al escaso tiempo trascurrido desde la innovación normativa que supusieron las dos primeras disposiciones normativas estatales en la materia, ha sido abundantísima la producción doctrinal que esta reinvención ha originado.
El resultado de esta primera etapa se ha centrado básicamente en la internalización que el nuevo modelo supone, desde el punto de vista de la producción normativa a todos los niveles.
Aun no conclusa en buena medida esta tarea, coincidimos con las numerosas y cualificadas voces que el edificio aun está por construir y que el ámbito normativo solo será parte de la estructura constructiva, cuya conclusión efectiva requerirá de la implementación de un nuevo modelo de gestión administrativa a través de la imprescindible adaptación de los correspondientes procedimientos y actuaciones tanto formales como materiales, sobre todo en el ámbito de los propios operadores jurídicos.
No siendo el objetivo de este comentario teorizar sobre la bondad del modelo, lo que no parece en peligro es la materialización del mismo, dados los sobrados ejemplos de adaptación social que nuestra época está demostrando en numerosos ordenes.
El objetivo del presente análisis es avanzar en la construcción de este inevitable modelo desde el examen de sus implicaciones en el ámbito del sistema tributario local, específicamente en el Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras para identificar las problemáticas y despejar algunas dudas a partir de las reglas que nos exige la lógica y técnica jurídica.
Por tanto, comenzaremos con una explicación del nuevo modelo, con el objetivo de delimitar la estructura que lo define, para posteriormente analizar con detalle su integración con la ordenación del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras.
I. El nuevo modelo de intervención administrativa: el cambio en el momento de la actuación pública de control
La ratio dicendi del nuevo sistema se concreta en una motivación económica: "suprimir las barreras y reducir las trabas que restringen injustificadamente el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio que suponen una indecencia negativa en la eficiencia, productividad y el empleo (...) así como en la variedad y calidad de los servicios disponibles" (Preámbulo de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio -EDL 2009/282506-); "distorsiones que generan efectos negativos en el conjunto de la economía, contribuyendo al diferencial de inflación con los países de nuestro entorno, limitando el avance de la productividad, el crecimiento, la creación de empleo y, en definitiva, la mejora del bienestar económico" (Preámbulo de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio -LAS- (EDL 2009/251214).
Por tanto, pese al valor del actual modelo -cuyo fundamento no se descalifica-, las distorsiones que el mismo plantea desde el punto de vista de su ágil funcionamiento han determinado que haya decidido su reinvención.
La fórmula que la nueva ordenación impone es configurar la actuación de control de la Administración no con carácter previo al inicio de la actuación, sino una vez iniciada la misma.
El régimen jurídico-técnico que ordena el ejercicio de la actividad que se pretende llevar a cabo, no se ve afectado por el nuevo modelo, es la intervención administrativa la que pasa de receptor de postulantes y autorizador de actividades (previa comprobación del cumplimiento de los requisitos que la normativa exige) a comprobador de ejercientes de actividades, cuyo estatuto se entiende legitimado por mera comunicación dirigida a la Administración competente.
Esta configuración estructural, al margen del aspecto conceptual que supone en la reordenación de la relación jurídico administrativa que la ordena, desde el punto de vista normativo descansa en la siguiente regla: se "establece como régimen general el de la libertad de acceso a las actividades de servicios y su libre ejercicio y regula como excepcionales los supuestos que permiten imponer restricciones a estas actividades" (Preámbulo de la Ley 25/2009).
Así, el art. 4 LAS consagra que "los prestadores podrán establecerse libremente en territorio español para ejercer una actividad de servicios, sin más limitaciones que las establecidas de acuerdo con lo previsto en esta Ley", precisando el artículo 5 que la normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que concurran las siguientes condiciones, que habrán de motivarse suficientemente en la ley que establezca dicho régimen.
a) No discriminación: que el régimen de autorización no resulte discriminatorio ni directa ni indirectamente en función de la nacionalidad o de que el establecimiento se encuentre o no en el territorio de la autoridad competente o, por lo que se refiere a sociedades, por razón del lugar de ubicación del domicilio social;
b) Necesidad: que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general: y
c) Proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz. Así, en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad".
El desarrollo este esquema normativo, tanto a nivel general como específicamente en el ámbito del régimen local, se ha llevado a cabo, mediante la modificación de la legislación básica, y conforme al siguiente esquema:
1º.- La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, modifica las siguientes disposiciones:
a) La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC- (EDL 1992/17271), introduciendo dos nuevos artículos, el 39 bis y el 71 bis.
b) La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184) que da nueva redacción a su art. 84.
2º.- La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible -LES- (EDL 2011/8038), en la que se vuelve a modificar la LRBRL para añadir dos nuevos artículos, el art. 84.bis y el 84.ter.
Hay que significar la claridad de la innovación normativa que desde el punto de vista conceptual se deriva de los citados preceptos y que se reconduce a que el ejercicio de actividades no se somete a control preventivo, salvo en los supuestos en que expresa y motiva se establezca.
La materialización normativa -en cuanto adaptación del resto de la ordenación sectorial- de este nuevo modelo, no obstante, y dada la configuración compleja de la potestad normativa en nuestro sistema de fuentes, en el que intervienen Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, dista mucho de considerarse cerrado, en cuanto al ámbito de las actividades en el que concurren competencias tanto normativas como ejecutivas de los Municipios.
La previa promulgación de la normativa básica estatal en los términos ya expuestos, y la necesaria aprobación de las Comunidades Autonómicas en el ámbito de su competencia en materia de legislación sectorial, recomienda cuando no obliga a que las Entidades Locales no lleven a afecto su adaptación normativa hasta que los Parlamentos autonómicos promulguen sus disposiciones correspondientes, como se ha indicado acertadamente por la doctrina.
Finalmente, y para concluir con la exposición del ámbito normativo, resulta obligado por su significado para nuestro estudio, el análisis de la aplicación del nuevo modelo al ámbito urbanístico.
La posición generalizada en este ámbito es la que determina que le urbanismo no está incluido dentro del ámbito de aplicación de la Directa de Servicios que ordena el nuevo modelo. Así lo señala Tomàs Font i Llovet[1] a la vista de lo indicado por Manual sobre la transposición de la Directiva de servicios, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de la Comunidad Europea, 2007 y afirma que "lo deja bien claro el apartado 9 de la exposición de motivos de la DS al afirmar que «sólo se aplica a los requisitos que afectan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como [...] normas relativas en la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción». La justificación es que la DS no se aplica a normas que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada".
II. Problemática del nuevo marco de regulación de la actividad de servicios en el ICIO
Como punto de partida, se ha de indicar que, dentro del sistema tributario local, existen diversas menciones a las figuras de las licencias o autorizaciones tanto en lo que a la definición del hecho imponible como a la gestión de algunos recursos se refiere. La supresión general de este modelo, con las excepciones arriba señaladas, obliga a estudiar los efectos que sobre la exacción de estos tributos se pueden derivar.
Al margen de otras menciones referidas al ámbito de la gestión catastral en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles -IBI-, el régimen de la sujeción a licencias, como instrumento de control previo, se recoge normativamente en la definición expresa del hecho imponible del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -ICIO- (art. 100.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-; EDL 2004/2992) y en la relación de abierta de prestaciones o actividades que pueden dar lugar a la exacción de tasas (art. 20.4).
En el presente trabajo nos centraremos en el análisis del ICIO y la problemática central en torno a la exigibilidad de la licencia de obra o urbanística como elemento objetivo de la definición del hecho imponible.
El ICIO -dada la vocación expresada por el legislador de "establecimiento de un nuevo modelo de financiación local"-, fue establecido por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (EDL 1988/14026), constituyendo una verdadera novedad dentro del sistema impositivo local.
En cuanto a sus antecedentes, viene señalando la doctrina que la creación del nuevo impuesto pretendía, de una parte, aprovechar la práctica local de cuantificar la tasa por concesión de licencia de obras mediante la aplicación de un porcentaje del coste presupuestado de las obras -con lo que no iba a suponer un incremento de la presión fiscal municipal- y, de otra, reconducir la tasa por concesión de licencia de obras a su verdadera naturaleza sinalagmática. En este sentido, la Sentencia del TSJ Andalucía de 12 de julio de 1993, citando una por todas, llega a afirmar que "de su tramitación parlamentaria se desprende que la creación del impuesto sobreviene para (...) evitar el irregular comportamiento municipal que suponía exigir el pago de esa tasa por encima de lo que suponía el coste del servicio".
Desde el punto de vista normativo, el elemento esencial por antonomasia para conocer la capacidad objeto de imposición es el hecho imponible, como realidad material señalada por el legislador, de manifestación de riqueza. En el caso del ICIO, la determinación del hecho imponible descansa en tres elementos -como acertadamente desarrolla Martín-Barnuevo Fabo[2]-:
1º.- Uno de carácter material: la realización de una construcción, instalación u obra.
2º.- Otro de carácter formal: la exigibilidad por una norma jurídica de una licencia urbanística, por dicha actuación material.
3º.- Y, finalmente, un tercero de naturaleza subjetiva, cual es que la concesión de la licencia corresponda al Ayuntamiento de imposición.
Excediendo el ámbito de este trabajo del análisis detallado de la totalidad del impuesto, nos limitaremos a desarrollar el aspecto formal del hecho imponible por su conexión con el nuevo modelo de control que venimos estudiando.
Sobre la determinación de la exigibilidad de licencia de obras o urbanística como elemento conceptual del hecho imponible, se ha señalado que de los diversos envites que el ICIO ha venido sufriendo por parte de la jurisprudencia, el más importante, desde el punto de vista cuantitativo -junto al adelgazamiento de la determinación de la Base Imponible-, ha sido la interpretación restrictiva que se viene realizando del requisito de la exigibilidad de licencia en relación con las obras objeto de gravamen a través del ICIO.
Por esta vía de interpretación estricta del término "licencia", debemos llamar la atención sobre el hecho de que se ha negado la sujeción al impuesto de cualquier acto de control urbanístico que no reciba formalmente tal denominación por el legislador (órdenes de ejecución; informes de adecuación con el ordenamiento, procedimiento especial de las grandes obras de marcado interés general). La motivación que preside esta línea argumental tiene su fundamento en el principio de interdicción de la aplicación de la analogía en el ámbito tributario, como tradicionalmente impuso el art. 23 de la anterior LGT (EDL 1963/94), y en la actualidad consagra el art. 14 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (EDL 2003/149899)[3].
La relevancia de los efectos de esta posición fue advertida por el Informe de la Comisión para el estudio y propuesta de Medidas para la reforma de la financiación Local, postulando un cambio de la tipificación del hecho imponible por el legislador, en cuanto finalmente no fue asumida por el Legislador con ocasión de la modificación que llevo a cabo la Ley 51/2002, de 27 de diciembre (EDL 2002/54510).
Esta configuración legal del impuesto, condicionado a la concurrencia del requisito de licencia, ha sido objeto de crítica unánime en la doctrina por violentar el principio de justicia tributaria.
Finalmente, cabe afirmar además que este proceso de reducción de la sujeción al ICIO se ha agravado aun más, dado que esta posición ha servido, cuando menos, para que el legislador vea la posibilidad argumental de limitar la sujeción con relación a sus construcciones, instalaciones y obras, primero tímidamente, a través de la legislación sectorial, y posteriormente, con carácter general, con la Disp. Adic. 3ª de la Ley 13/2003, reguladora del contrato de concesión de obras públicas (EDL 2003/9564).
Esta configuración formal nuevamente ha sido puesta de manifiesto por el documento elaborado por la Federación Española de Municipios y Provincias denominado "Incidencia de la Directiva de Servicios en Ordenanzas Fiscales", sin que por parte del legislador, otra vez, se haya visto la conveniencia de modificación la definición del hecho imponible.
Pero, una vez expuesto el hecho imponible del impuesto, resulta obligatorio plantearse si la nueva normativa que redefine el modelo de intervención administrativa afecta al ámbito urbanístico.
Como acertadamente ha señalado Aragonés Beltrán[4], la respuesta ha de ser negativa en base a que la normativa no afecta a las normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural. Así mismo, la propia regulación estatal expuesta establece como excepción al paradigma general que podrán someterse a licencia o control preventivo determinadas actividades que no incluyen el ámbito urbanístico (art. 84.bis LRBRL). Dicho ámbito que aparece expresamente en la Directa de Servicios como razón de imperioso interés general y que además así ha sido indicado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, parece que debe ser interpretado como una exclusión respecto al nuevo modelo de intervención.
Por tanto, si la normativa de carácter básico tanto general como en materia de régimen local tienen su fundamento en una Directiva que no afecta al urbanismo, solo cabe concluir que dicha regulación estatal han de integrarse con la normativa sectorial en materia de ordenación territorial y urbanística, la cual podrá optar por el modelo de intervención que considere más adecuado -de carácter previo o a posteriori-.
Esto nos reconduce nuevamente al análisis del elemento formal exigido por el art. 100 TRLRHL para la sujeción al impuesto: la exigibilidad de la licencia.
En cuanto a la determinación positiva de las actuaciones que requieren licencia, hemos de remitirnos a la legislación urbanística en materia de disciplina urbanística de cada Comunidad Autónoma y, en defecto de la misma y de conformidad con la doctrina derivada de la Sentencia del TC 61/1997 (EDJ 1997/860), a los arts. 178 del Texto Refundido de 1976 y 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística aprobado por Real Decreto 2187/1978 (EDL 1978/2743), y desarrollados en ambos casos por la normativa local integrada por las Ordenanzas Urbanísticas del municipio. Mención especial merece, en algunos municipios, la previsión de singulares actuaciones sujetas a licencia, vg.: el cerramiento de fincas.
Con carácter general, no obstante, podemos señalar que, el art.8.1.b) apdo. 2º del Texto Refundido de la ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (EDL 2008/89754), señala el principio general que todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística.
En ocasiones, y por motivos de simplicidad en la actuación administrativa, el control derivado de la licencia se sustituye por otros mecanismos a través de la legislación autonómica urbanística o incluso municipal -recibiendo denominaciones tales como consulta o autorización -. En estos supuestos, y en virtud del principio de no aplicación de la analogía a la interpretación del hecho imponible en el ámbito tributario, ex art. 14 LGT, la jurisprudencia ha considerado que cualquier otro procedimiento sustitutorio o alternativo del procedimiento de tramitación y concesión de licencia no tiene cabida en el art. 101 (en la actualidad, el art. 100 TRLRHL), como señala Merino Jara, I, citando a Poveda Blando.
Específicamente, la Ley 15/2001 del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura -LSOTEX-, en su art. 188 señala que la licencia urbanística podrá ser sustituida por comunicaciones en determinados casos.
Resulta relevante en este ámbito exponer la última doctrina que está evacuando el Tribunal Superior de Justicia de Madrid respecto a la interpretación de la exigibilidad de la licencia en las obras promovidas por Administraciones Territoriales en los que no concurre la tramitación de la preceptiva autorización municipal de la obra.
La Sentencia 1228/2010, de 2 diciembre, del TSJ Madrid (EDJ 2010/345618), respecto a la sujeción de la obra consistente en reconstrucción y adecuación funcional del Palacio de los Deportes, en la que no se utilizó el cauce de obtención de licencia sino el procedimiento previsto en el art. 161 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (EDL 2001/24427), y ante la alegación de extensión por analogía del elemento objetivo del hecho imponible del impuesto prohibido en materia tributaria, concluye que "no supone una extensión analógica del hecho imponible (prohibida por el art. 23.3 LHL de 1963, en su redacción de la Ley 25/1995, de 20 de julio, art. 14 de la vigente LHL de 2003) porque en el ICIO éste, como antes veíamos, lo que exige es que se trate de una construcción, instalación u obra para la que se exija obtener licencia de obras o urbanística que corresponda expedir al Ayuntamiento de la imposición, con independencia de que, prevista en la ley la necesidad de licencia, (...) la entidad pública que promueve o realiza la obra opte por no solicitarla y por acudir al procedimiento sustitutivo previsto en el art. 161 de la Ley autonómica 9/2001...".
Sigue indicando la citada sentencia que cuando se trata de una obra promovida o realizada por un ente público, para determinar su sujeción al ICIO, lo que hay que examinar es si está necesitada de licencia o está excluida de la misma por tratarse de una obra de marcado interés público de las características antes analizadas, pero si se trata de una obra necesitada de licencia, estará sometida al ICIO, siendo indiferente que el ente público que promueve la obra decida acudir al procedimiento sustitutivo de la licencia previsto en el art. 161 de la Ley madrileña, pues a este procedimiento sólo puede acudirse, en definitiva, si se trata de una obra que requiera licencia que es lo que exige el hecho imponible, sin que pueda acudirse a dicho procedimiento en el supuesto de las obras de marcado interés público antes mencionadas que, conforme a la jurisprudencia antes citada, no necesitan licencia ni, por tanto, de este procedimiento especial sustitutivo de la misma ni, por todo ello, están tampoco sometidas al ICIO.
Esta interpretación es la que entendemos ha acogido el TS en la Sentencia de 24 de noviembre de 2003 (EDJ 2003/180812), dictada en un recurso de casación para unificación de doctrina.
Por tanto, y al margen de que por el Ayuntamiento se sustituya el instrumento de control la licencia -como autorización previa-, por otras técnicas, en la dirección apuntada por el actual art. 84 LRBRL, y en la medida en que las disposiciones normativas en materia de urbanismo establezcan el requisito de la licencia, la ordenanza municipal podría interpretarse que no será un obstáculo a la sujeción del impuesto en los supuesto de actos comunicados o similares. En todo caso, lo recomendable es reproducir el modelo que expone la doctrina del TSJ Madrid y plantear la utilización de otros instrumentos de intervención como alternativa y no como sustitución de la licencia.
Finalmente, en este conflicto entre la interpretación estricta del hecho imponible y la nueva configuración de las modalidades e instrumento de intervención, es obligado citar la autorizada opinión de Aragonés Bertrán, en los casos en que no se requiera licencia, sino comunicación o declaración responsable.
En estos supuestos, dicho autor considera que no por ello quedará excluida del hecho imponible en virtud de una interpretación hermenéutica del art. 100 TRLRHL, atendiendo a los antecedentes históricos y legislativos y a la realidad social del tiempo en que ha de ser aplicado, y sobre todo y fundamentalmente, al espíritu y finalidad del precepto, como ordena el art. 3.1 CC (EDL 1889/1).
En dicha fundamentación parte de que "cuando se menciona la exigencia de la correspondiente licencia de obras o urbanística se está delimitando el hecho imponible en el sentido de que se necesaria una intervención administrativa, y precisamente de naturaleza urbanística"; y de que "se utiliza el termino licencia porque cuando la norma se promulga todos los actos de edificación exigen tal tipo de intervención, ya sí queda recogido en el articulo 242.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992". En la medida en que en la actualidad -continua el razonamiento- el párrafo segundo del art. 8.1.b) TRLS no refiere a la necesidad de licencia sino que de una forma más amplia (declara que "todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística") y la nueva regulación general en materia de intervención administrativa amplía las modalidades de control, "obligan a entender que ha de bastar que la construcción, instalación u obra, esté sometido a cualquier, régimen de intervención, sea preventivo o represivo".
Se concluye, por tanto, que "el significado, espíritu y teleología del hecho imponible del ICIO se refiere al sistema de control e intervención urbanísticas que sean aplicables en cada momento sin que se vislumbre razón alguna para limitarlo a los caso en que se exija un solo de tales sistemas, esto es, la licencia".
Desde otro punto de vista, en lo que a la práctica municipal se refiere, ha de señalarse la iniciativa planteada desde la Diputación de Barcelona de abordar este problemática para el ejercicio 2010 con la inclusión en el Modelo de Ordenanzas Tipos para los Ayuntamientos de la Provincia aprobados por Decreto del Presidente de 23 de septiembre de 2009, de un nuevo apartado en la Disp. Adic. 1ª, que literalmente establece que "si se modificase el alcance jurídico de las licencias de obras o urbanísticas de competencia municipal, esta Ordenanza también será aplicable a todas las construcciones, instalaciones y obras que pasen del régimen de intervención al de comunicación previa o al de declaración responsable".
Por su parte, el Ayuntamiento de Barcelona en el art. 2 de su Ordenanza Fiscal nº 2.1 reguladora del presente impuesto, en el apartado 2º denominado hecho imponible precisa que "se incluyen en el hecho imponible del impuesto los supuestos en que las Ordenanzas municipales de aplicación autoricen sustituir la licencia urbanística por la comunicación previa, al amparo de lo que dispone el artículo 179º.4 del texto refundido de la Ley de Urbanismo, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, o que las construcciones, instalaciones u obras, se realicen en cumplimiento de una orden de ejecución municipal".
Como último dato normativo, cabe citar que, una vez más, el legislador estatal ha olvidado -o no ha considerado necesario- modificar la exigua regulación del ICIO, con ocasión del nuevo modelo de intervención, y en el art. 42 LES solo se ha limitado a modificar el TRLRHL, en cuanto a la tasas por otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos, así como por la realización de la actividad de verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación sectorial cuando se trate de actividades no sujetas a autorización o control previo (art. 20.4.i)).
En definitiva, y a modo de conclusión, ha de señalarse que el nuevo sistema de intervención administrativa contenido tanto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio como en la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, no afecta a la sujeción al ICIO, en la medida en que dicho régimen no es de aplicación al ámbito urbanístico del que deriva funcionalmente la exigencia de licencia en la construcciones, instalación y obras que manifiestan la capacidad económica objeto de gravamen.
Sin embargo, y pese a que en buena medida haya pasado inadvertido, la utilización de la modalidad de control a posteriori a favor de los denominados actos comunicados y declaraciones responsables -que, previamente al nuevo modelo, la normativa urbanística en determinadas comunidades autónomas ya autorizaba- sí incide en la sujeción del ICIO. Dicha incidencia puede oscilar entre negar la sujeción si en la ordenanza fiscal nada se establece o se considera que supone la extensión analógica del ámbito del hecho imponible prohibida por la LGT, hasta mantener que, en virtud de una interpretación teleología del art. 100 TRLRHL, no existe aplicación analógica sino sujeción al impuesto.
Por nuestra parte, y a la vista del estudio detenido de la numerosa doctrina jurisprudencial en materia de sujeción al ICIO de las obras promovidas por la Administraciones Públicas, defendemos la asunción de los criterios que la presiden planteando la conveniencia de establecer como alternativos ambos sistemas de control -preventivo o a posteriori- en los supuestos autorizados por la normativa urbanística, a voluntad del administrado.
Notas
[1] La incidencia de la Directiva de Servicios en los entes locales. Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011.
[2] El ICIO. Teoría y práctica en el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras. Coedición: Instituto Pascual Madoz del Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente. Universidad Carlos III de Madrid y COLEX.
[3] No se admitirá la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible, de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales.
[4] Incidencia en la Tributación Local de la Directiva de Servicios. Cuadernos de Derecho Local Fundación Democracia y Gobierno Local.
Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Derecho Local", el 1 de diciembre de 2011.
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